關于加強行政事業單位政府采購內部控制的探討

盤錦職業技術學院 張洪福

關鍵字：行政事業單位；政府采購；內部控制

我國財政部自2014年1月1日起開始施行《行政事業單位內部控制規范（試行）》文件（以下簡稱《內部控制規范》），旨在規避政府行政事業單位的采購等經濟活動中的違法行為，加強對經濟風險的防范，通過制度和相關措施的實施，杜絕行政事業單位中一些違規的經濟事情，避免出現損害國家和人民利益的行為，保持行政事業單位的廉潔，主動維護社會主義市場經濟秩序，起到了“防范舞弊”和“預防腐敗”的作用。

1 風險評估，控先于管

盡管采購是一種經濟行為，但卻是從資源市場直接獲取資源的過程[1]。因此會對市場經濟造成一定的影響。尤其作為政府采購，需求量大，采購金額高，容易造成市場經濟波動。加之，采購過程存在不同程度的業務漏洞，容易滋生一些違規行為，既損害了國家和人民的利益，也斷送了采購人員自身的職業生涯，甚至出現違法亂紀行為。因此，財政部頒布《內部控制規范》文件的初衷也是從風險控制開始，強化控制大于管理，對采購活動的風險進行有效控制，將可能出現的風險進行科學預判，并消滅在采購行為發生之前。

盡管各行政事業單位自身情況不同、業務流程不同，采購風險評估進行的頻次與時間各不相同，但風險評估工作的組織與實施過程基本一致，無不體現了“控大于管”的理念，為采購工作內部控制打下了堅實的基礎。

從工作組織來看，各行政事業單位都成立了風險評估小組，并且由本單位領導班子的核心成員擔任組長，甚至一些單位由“一把手”直接擔任組長，以加強對風險評估工作的重視，同時便于協調各個部門進行風險評估的聯動，其中包括對采購過程的決策、實施與監督各個環節的把控，通過“一把手”負責制加強整個單位的風險管控，以做到“控先于管”，防患于未然。

從業務實施來看，從采購項目的預算測算開始，加強預算管理，從采購籌劃階段就進行內部控制；同時進行資金歸口管理，強化收支平衡點的監控，杜絕出現虛假票據；加強采購管理過程的時時監控，對項目進行建檔跟蹤、合同審核等，事先評估、事后驗收，一個環節實施完畢再進行下一環節，避免出現挪用、套用等行為。

2 機制優化，防勝于控

比起控制先于管理，防范工作更勝于控制。而做好防范工作的前提是機制的不斷優化，以適應市場經濟的發展與變化。因為時代在發展、社會在進步，沒有一項制度可以以不變應萬變。那么，在新時期新形勢下，在社會發展的轉型期，機制的調整更需要偏向于預防。因此，行政事業單位通常會采取單位內部控制與審計的協同機制[2]，建立內部審計部門、紀檢部門、資產管理部門等核心機制，以便于對內部控制進行協調，對相關機制進行優化，以適應快速發展變化的市場經濟環境。

首先，成為核心決策部門，包括審計、紀檢兩個部門在內，一些行政單位根據自身需要還加入專家和專業技術人員，以便于對采購過程進行科學監控。

其次，加強不同部門之間的相互制衡，細化崗位職責，對重要崗位的人員要進行政審和職業評估，尤其對于職業道德和操守的評估要進行綜合性、多維度的交叉評估，以保障采購人員的自律性。對一些崗位采取分離措施，以加強不同崗位之間的相互制衡，避免違規行為出現。

第三，做好歸口管理工作，對于職能管理、資金管理、業務管理做到各自歸口，相互監督、相互制衡，單位內部各部門實行聯動，但各部門負責人可進行相互制衡，并賦予其監督權，以便杜絕“一言堂”的情況發生。比如預算、會計、票據三大項的監控，由于彼此之間的關聯性與工作銜接性，更應該進行相互監督和制衡，以保障采購過程的規范化，做好風險防范。

3 業務管控，全員協調

內部管控與經濟活動緊密聯系，是單位良性運行的保障[3]。可以說，內部管控已融入單位管理的方方面面，融入業務層面的每個環節。盡管各行政事業單位采購事項有所不同，但采購過程基本一致，都需要將內部管控細化到業務流程的每個環節，充分調用、協調所有采購部門和人員，才能真正將內部控制落實到位。

3.1 在預算環節加強內部控制

預算是采購工作的開始，科學的預算可以節省采購支出，也可以加強內部監管。作為行政事業單位除了設立采購預算相關崗位外，還需要建立預算制度，按照制度進行采購事項的審核、審批、執行和事后監督，尤其注重不相容崗位之間的相互制衡，以保障預算的科學性和嚴謹性。

3.2 在收支環節加強內部控制

財務部門對整個采購過程要進行收支平衡點測算，進行收支兩條線的監督檢查，除了對預算執行、票據進行核查外，還要對整個采購過程的財務環節進行細化、跟蹤，以保障賬目落實到每一筆，落實到事項的責任主體，對挪用、截留資金等問題進行監督。

3.3 在采購環節加強內部控制

行政事業單位應對所有采購事項對外公布，進行社會范圍的公開招標，吸引多家投標機構投標，杜絕招、投標的暗箱操作行為，以保障采購環節的透明化；另外，對采購項目進行第三方驗收，同樣為了避免采購人員與中標機構的暗箱操作。

3.4 在合同環節加強內部控制

合同是采購活動的重要憑證，一切采購事項發生的行為都應以合同為基準，一是票據要與合同標的相符，二是財務支出要與合同相符，可以說合同就是采取活動的落幕。所以要加強對合同的管理，通常成立合同管理相關部門，或設立專人專崗，加強合同的保密管理。

4 閉環流程，監甚于查

要使整個采購流程形成閉環，還需要加強內部監督，比如審計和紀檢部門[4]。但由于這些部門通常是由領導擔任，具體事務還需要設立專人專崗，才能保障部門的日常運行。

首先，加強采購監督相關部門的建設，對這些部門進行充分授權。很多行政單位的內部審計部門和紀檢部門要么不懂業務，要么存在消極怠工的情況，由于怕得罪人，沒有盡到職責，反而助長了采購違規行為。因此，需要對監督類部門進行充分授權，保障監管有力度，采購才能更規范。

其次，對監督部門進行監督。根據不同單位的不同情況，可以采取定期輪崗機制，由不同部門抽調相關人員編入審計或紀檢小組，對采購事項進行監督，定期輪崗保障人員結構的廉潔性和工作的透明化。

總之，很多行政事業單位經歷轉型的陣痛后，逐漸認識到堅持這個規范不但提高了日常工作效率，也保護了采購人員的職業生命。各單位結合自身業務流程、工作性質、人員結構等實情不斷進行內部控制機制的調整與優化，保障了制度的實施與執行具備全面性、重要性、制衡性和適應性四大特點，以便通過制度達到各部門、各人員之間的相互監督、自查自省，保障了行政事業單位良性發展，也有效維護了地方經濟秩序，達到了風險規避與經濟發展并行的目的。