農民政治認同的土地秩序基礎與集體實踐脈絡
——改革開放以來農民與國家關系的思考

杜 鵬

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

農民與國家關系是鄉村政治的一對基本關系范疇。20世紀90年代后期，農民負擔問題逐漸引發“三農危機”。為了化解“三農危機”，國家通過取消農業稅的方式一勞永逸地根除了農民負擔，并實施“工業反哺農業、城市支持農村”的惠農政策，鄉村治理從資源汲取進入資源下鄉的時代。不過，國家資源下鄉如何轉化為農民政治認同，依然存在著實踐的不確定性。不少源于田野調查的研究發現，后稅費時代的資源下鄉可能孕育“分利秩序”，導致公共資源的耗散[1]，反而扭曲農民政治認同。可見，農民政治認同不僅僅是農民與國家之間資源的流動方向問題，而且依賴于農民與國家關系的土地制度調控。土地是農民與國家互動的重要載體，在資源流動模式的背后隱含著土地制度實踐機制的差異。

土地是鄉村社會的一個重大政治問題[2]。在傳統農業社會，國家缺乏制度化調控基層土地秩序的能力，難以避免土地所有權陷入“分散與集中”轉換的周期性波動，引發政治動蕩。新中國成立以來逐漸形成的農村集體土地制度在根本上扭轉了傳統地權自發演化的軌跡，建構了農民與國家的制度性關聯。國家視野中的農民不再僅僅是束縛在土地上的保守的、狹隘的小農形象，而且是具有先進性和能動性的政治主體。農民如何超越土地的束縛并成長為認同國家的主體，是一個值得進一步研究的問題。改革開放以后，農民政治認同的實踐邏輯逐漸復歸于常態化鄉村社會的基礎結構與制度脈絡。當前，圍繞農村土地制度的認知和實踐主要遵循產權明晰的傾向，聚焦于土地的經濟價值和土地權利的財產權屬性，而相對缺乏關于土地之于農民政治認同意涵的充分闡釋。為此，本文將立足于村莊社會視野中農民與土地的實踐性關系，揭示農民政治認同的發生機理，進而反思中國農村土地制度變革的社會政治效應。

1 文獻梳理與問題提出

中國的現代國家建構伴隨著農民政治認同的形塑[3]。在傳統社會，農民往往有宗族認同而缺乏國家認同，鄉村社會處于“一盤散沙”的政治局面。近代以來的國家政權建設改變了鄉村社會的“地方性”，國家權力逐漸深入鄉村社會。國家政權建設不僅包含國家權力擴張的實踐意涵，而且包含權力授權方式轉變的規范意涵[4]。權力的合法化是現代國家建構的重要維度，凸顯了政治認同的重要性。研究者一般認為政治認同主要是指人們在政治生活中產生的認可、同意的情感傾向和親近、接納的心理歸屬，它是一種心理活動，也是一種政治態度，在本質上是社會成員對政治權力的認同[5]。

在政治學領域，以行為主義理論和政治文化理論為代表的政治認同研究主要聚焦于合法性概念[6]18-20。李普塞特認為，合法性是政治系統使人們產生和堅持現有政治制度是當前社會最適宜制度的信仰的能力[7]55。戴維·伊斯頓認為，合法性是相信在合法原則界限內政府的統治權力和成員的服從權利[8]。合法性危機則難免會導致政治認同危機[9]184。不過，合法性也可能因程序主義而蛻化為國家權力的策略性點綴[10]。對此，有學者進一步從政治歸屬的層面定義政治認同。例如，呂元禮把政治認同界定為人們在社會政治生活中產生的一種感情和意識上的歸屬感[11]。邱柏生認為，政治參與和政治效能是政治歸屬感的重要來源[12]。結合政治認同的理論內涵與中國鄉村的政治場景，學界關于中國農民政治認同的研究大致形成了文化論和交換論的兩種取向。

文化論的分析進路從政治文化自上而下的傳播過程出發，探討政治社會化的機制。政治社會化將政治認同還原為個體層次的主觀心理維度[13]。政治社會化是社會成員通過學習而接受社會的主流政治文化，并將其內化為自身人格結構的有機組成部分的持續不斷的過程[14]。政治社會化隱含了中心與邊緣的互動：“中心”的價值規范、制度系統和統治精英共同塑造“邊緣”[15]，而“邊緣”的鄉村社會則因高度分化難以影響“中心”。在中國鄉村社會中，一方面是地方傳統、民間信仰等文化以“小傳統”的形態“隱喻”國家政治[16]237，從而孕育了教化型的政治認同[17]；另一方面，農民的國家觀念也可以通過諸如“訴苦”[18]的心理機制形成。總體而言，文化論將政治合法性視為政治文化擴散的產物，因而從“意識形態”建設的角度凸顯單向的政治文化傳播策略。

交換論的分析進路主要從農民的生存理性出發，認為生存倫理是農民政治認同的邏輯起點。農民政治認同的發生在本質上是農民與政治權力之間的社會交換過程，即“政治權力為農民提供福利，作為回報，農民為政治權力提供認同與服從”[19]。據此，國家政治呈現為“民生政治”的形態。作為一種經典的政治認同模式，生存性政治認同蘊含了農民與國家的二元對立，如此要么是農民政治認同的獲得，要么是農民政治認同的喪失[20]。在“生存政治”的視野下，稅費時代的資源汲取主要是國家權力實踐的產物，因而難以凝聚農民政治認同，而后稅費時代國家資源下鄉因滋養農民的國家歸屬感而產生政治認同。然而，交換論難以解釋農民與國家關系變遷中政治認同的連續性問題。如何實現生存性政治認同的創造性轉化，是現代國家建構的題中應有之義。

總體而言，政治認同主要指向個體層次與心理維度。農民政治認同研究主要從農民個體層次解釋政治認同的心理機制。無論是文化論還是交換論，農民主要是相對被動的客體和相對孤立的個體，農民政治認同主要依賴于國家的文化傳播或資源讓渡。但是，作為政治主體，農民政治認同的發生機理由于偏向主觀的“心理化”而依然是一個“黑箱”：抽象的國家政治觀念如何具體化并為農民理解和接受存在不確定性。同時，國家與農民之間的資源流動如何影響農民政治認同存在實踐的復雜性。僅著眼于資源交換的層次，遮蔽了農民政治認同的豐富意涵。在這個意義上，農民政治認同的研究需要超出農民個體的層次，深入農民與國家互動的制度基礎及其實踐脈絡，揭示農民政治認同的發生機理。

政治認同的核心其實是政治的同一性問題，即政治主體不再將國家視為異于自身的對象，而是互為條件的政治整合狀態，這是政治人生成的穩固基礎。中國傳統儒家知識分子的政治認同大體遵循“修身、齊家、治國、平天下”的路徑，這種內在超越的政治認同路徑顯然超出了農民的生活世界。鄉村社會是中國社會的底色，囿于生存理性的限制，多數農民如半截身子插入土地中，土地成了農民人格整體的一部分[21]161，導致其政治視野往往難以超越鄉土社會的層次。作為現代國家改造鄉村社會的制度手段，集體土地制度構造了農民與土地的公共關系，通過土地的政治化打破農民與土地的私人性關聯。農民與土地關系逐漸向國家政治轉變，土地秩序成為孕育農民政治認同的基礎。

基于上述分析，本文主要以土地秩序為起點，沿著集體土地制度的實踐脈絡，探究農民政治認同的發生邏輯。土地秩序是在村莊生產生活實踐過程中形成的土地要素配置格局，它反映了村莊土地的使用狀態。土地秩序主要聚焦于土地的有效利用，是土地價值實現的基本架構。土地秩序是農民與土地實踐性關系的投射，具有連帶性、公共性和動態性等特征，從而蘊含了豐富的政治底蘊[2]，并且構成了農民政治實踐的基本參照。土地秩序不僅關乎農民的日常生產生活，而且是國家政治關注的對象。因此，土地秩序承載了農民與土地、農民與村莊、農民與集體乃至農民與國家的關系，具有豐富的政治社會學意涵，提供透視和理解中國農村基層政治認同的微觀切口。

政治認同包含個人自我認同、集體認同和國家認同等不同層次構成的連續統一體[22]。能否統合上述不同層次直接關系到政治認同的持續性和堅韌性。集體是農民與國家互動的媒介，農民的政治認同是在與集體、國家的互動過程中逐漸塑造的。因此，理解嵌入土地的政治認同的實踐邏輯，需要著眼于土地秩序的微觀基礎和政治系統的整體格局，探究農村集體土地制度的政治社會學意涵。本文的經驗背景是改革開放以來鄉村社會場景中農民與國家的關系實踐，土地既是面向農村的資源汲取的主要來源，也是承接國家資源下鄉的重要空間載體。基于“資源汲取”和“資源下鄉”兩種經驗形態的反思，本文致力于從土地政治化的視角建構農民政治認同的理想類型，以闡釋農民政治認同的復雜結構，為農村土地制度變革提供理論啟示。

2 土地政治化與農民政治認同的雙重性

新中國成立以來，國家通過強有力的組織體系深入鄉村社會，縮小了與農民的政治距離。國家不再是遙遠、抽象的模糊形態，而是通過集體土地制度實踐實現鄉村社會的在場。隨著土地成為集體調控的對象，農民也逐漸成為村莊的政治實踐主體。為了闡釋農民政治認同的發生邏輯，本文以“土地政治化”概念作為基本框架。所謂土地政治化是指土地中囊括的村莊政治內容通過集體土地制度的實踐過程而展現出來，從而激活村莊社會關系、平衡村莊利益結構的過程和狀態[23]。沿著集體土地制度的實踐脈絡，土地政治化呈現為“土地—集體土地制度—政治”的路徑，從而將土地秩序中積累的政治能量導入政治認同與政治整合的軌道，終結傳統地權配置難以避免的“分散與集中”的循環，奠定農民政治認同的形成基礎。

集體土地制度不僅是農村基本經濟制度，而且是農村基本政治制度，定義了土地政治化的基本形態。作為社會主義公有制的一種實現形式，集體土地所有制適應了中國農村的現實基礎與發展階段，同時也將基層鄉村社會納入國家視野。改革開放以來，集體土地制度主要體現為所有權與使用權“兩權分離”的產權形態，其典型表現是以家庭承包經營為基礎的統分結合的經營體制。國家既賦予農民一定的生產經營的自主權利，同時，農民也需要承擔農業稅費的義務。面對國家資源汲取，集體主要是通過地方性的土地分配實現稅費任務相對均衡的分攤，同時，也需要為農民生產生活提供基本的公共物品。在這個過程中，集體的地權實踐吸收了鄉村社會的內生規則，形成土地調整的實踐形態。土地調整體現了集體作為所有權主體在其內部配置土地的實踐權能，不少農村地區在20世紀80年代和90年代實行過諸如“三年一小調、五年一大調”的做法。更值得注意的是，一些地方同時實行“宅田合一”政策，即將農民宅基地使用與耕地面積掛鉤，以實現集體內部不同成員之間土地占用的總量平衡。取消農業稅以后，國家資源下鄉成為農民與國家關系的基本背景，而土地整合是資源落地的重要條件，從而賦予集體內部土地再分配以新的意義。

總而言之，集體土地所有權的行使過程賦予集體以顯著的實踐屬性。集體土地制度的實踐邏輯遵循著土地使用價值的基本導向，旨在根據農民生產生活的現實需要調控土地秩序，以實現土地價值的最大化。在鄉村社會中，人地關系、用途功能(耕地或宅基地)、空間格局(細碎或連片)等因素從不同維度影響了土地使用價值的實現空間、實踐內容和實現路徑，從而區別于財產性價值實現的產權交易邏輯。土地使用價值的實現是土地政治化的深層動力。循著土地價值的實現動力，集體土地制度的實踐邏輯不僅是土地資源的配置，而且具有政治整合的意義，具體包含兩個不同層次：一是集體內部的整合，主要體現為集體作為土地所有權主體調控和平衡村莊內部利益關系與社會關系的政治過程；二是農民、集體與國家的政治整合，它是以集體內部整合為基礎而向國家領域的延伸。集體嵌入村莊社會，且不得不回應土地秩序調控的要求，同時，作為國家改造鄉村社會的工具，集體還需要服從于國家調控。農民的要求和國家的政治定位意味著集體具有一定的自主性，即集體根據“意思自治”的原則行使土地所有權[24]，回應農民要求、調控土地秩序并實現集體再生產。集體的自主性是土地政治化的內核，貫穿于土地政治化的實踐過程。基于土地政治化的機制，農民逐漸超越土地的利益俘獲和權利鎖定，并以集體成員的身份面對國家的資源汲取和資源分配。在這個意義上，土地政治化構造了農民與國家資源流動的政治軌道，使資源流動成為農民與國家政治互動的載體，并滋養農民的政治認同，從而抑制資源流動蛻變為利益互動，避免政治認同的流失。

根據改革開放以來農民與國家關系的基本經驗形態，土地的政治化可劃分為兩種具體類型，即土地剩余的政治化和土地空間的政治化。土地剩余的政治化聚焦于國家自下而上的資源汲取行為如何升華為政治義務，土地空間的政治化聚焦于國家自上而下的資源分配如何實現國家政治德性表達。土地政治化的不同維度塑造了農民政治認同的雙重屬性，即自下而上的政治義務和自上而下的政治德性。農民的政治義務是國家政治德性的基礎，而國家的政治德性表達進一步強化了農民履行政治義務的自覺，二者統一于農民、集體與國家構造的政治系統，不斷更新和重塑農民的政治認同。于是，農民的政治認同不再是一個自然而然的文化擴散抑或福利供給的產物，而是基于農民與國家關系的政治系統建構的結果。下文將分別從土地剩余的政治化和土地空間的政治化兩個維度闡釋農民政治認同的形成邏輯。

3 土地剩余的政治化：政治認同的義務導向

資源汲取是現代國家建構不可或缺的基礎。在中國鄉村社會場景中，國家政權建設面對的基本問題是如何與分散小農對接并有效汲取資源。土地是國家資源汲取的載體，土地秩序不僅定義了土地價值的實現空間，而且決定了土地剩余配置的成本。土地剩余是土地價值中除滿足農民日常生活需求之外的剩余價值，圍繞土地剩余的分配是農民、集體與國家權利義務關系的焦點。依據馬克思的觀點，剩余價值的歸屬與分配具有重要的階級政治意義[25]634-668。農村土地集體所有制改變了土地剩余的配置邏輯，重構土地剩余配置的政治整合意義。土地剩余的政治化是基于土地負擔的調控而實現集體內部土地剩余公共分配的過程，農民與土地的實踐性關系指向國家，從而將土地剩余的提取轉變為政治義務的升華。經由土地剩余的政治化，農民與土地的關聯升華為農民與國家的政治關聯。

3.1 土地負擔秩序

改革開放以來，農村社會重新回到小農經濟格局。國家對土地剩余的提取難以直接對接分散的農戶，因而不得不依賴于以集體為載體構建的負擔分配機制，從而展現為“分配責任的政治”[26]形態。國家參與土地剩余分配的行為對于農民而言是一種“負擔”，而集體內部的負擔分配方式就形成了土地負擔秩序。集體內部負擔的公正分配是農民自覺讓渡土地剩余的前提，土地負擔秩序的公共性因而是政治義務升華的基礎。

土地負擔秩序依賴于土地剩余的分配。集體通常根據農民占有土地的情況分配負擔份額，其基本原則是負擔本身的均衡分配。然而，負擔分配必然面臨著村莊內部的利益結構、關系網絡等社會政治生態的干擾，根據特定集體成員具體情況的靈活調整是負擔均衡的內在要求。這種調整方式雖然具有特殊主義的傾向，卻合乎鄉村社會的實質正義。例如，在村莊因修路需占用農民土地時，一種可行的辦法是通過土地調整或機動地補差的方式維持土地秩序均衡，但如果在暫時無法調整土地或者無機動地的情況下，集體可通過多“扒掉”該農戶的土地負擔面積以達成均衡。如此一來，負擔的相對減少相對增加了農民土地收益的份額，從而以負擔的調整促成集體成員的土地利益平衡。權利的相對損失與義務的相對弱化匹配，而權利的額外收益則與義務的相對強化匹配。可見，農民負擔均衡不僅是集體內部橫向的負擔分配，而且深入土地權利義務關系的總體結構，展現了具體性和情境性特征。大體而言，負擔的分配發生于集體內部，而負擔的調整則發生于農民、集體和國家之間。土地負擔秩序的正義性依賴于負擔分配的均衡。負擔的均衡分配有助于抑制負擔調整的策略性后果，而靈活的負擔調整是集體內部負擔均衡的必要條件。

值得注意的是，以集體成員個體為中心的權利義務平衡機制固然合乎實質正義，但其靈活性和策略性也為私利的膨脹提供了空間。尤其是在集體有名無實、土地秩序難以激活的情況下，土地負擔秩序容易走向失衡。對負擔調整方式的過度依賴反而可能扭曲土地負擔秩序的公共性。隨著農民與土地關系的變化，單純的負擔調整助長了農戶的策略行為，如私自開荒逃避稅費負擔、拉攏村組干部以“扒掉”更多田畝稅費面積，等等。一些農民甚至感覺到稅費負擔較重而選擇拋荒外出。為了應對拋荒，集體對拋荒土地打折發包，其后果是“黑田”的普遍存在，進而導致集體內部成員之間的負擔轉嫁，策略性行為的蔓延擾亂了土地負擔秩序。土地剩余的負擔分配一定程度上限制了農民土地權利的擴張，彰顯農民與土地的實踐性關系，強化了集體的實踐動力和實踐空間。就實踐動力而言，集體通過凝聚分散的土地剩余而獲得對土地剩余的支配權，從而進一步強化了集體的能動性；就實踐空間而言，土地負擔限制了農民的土地權利意識，為集體內部的土地秩序調控提供空間。可見，基于土地剩余的政治化，土地剩余以最低程度的政治耗散進入國家資源汲取的軌道。

3.2 政治義務升華

國家的資源汲取分享了農民本不豐厚的土地剩余。因此，抑制農民與國家之間圍繞土地剩余分配可能產生的緊張，是凝聚農民政治認同的前提。土地剩余的政治化自下而上地構造了農民政治義務升華的通道，為土地剩余的汲取轉換成農民政治認同提供可能。事實上，對于農民而言，傳統的“皇糧國稅”觀念影響深遠，繳稅往往被視為天經地義，它蘊含了一種模糊和抽象的政治認同觀念。繳稅雖屬天經地義，但土地剩余的汲取方式可能侵蝕農民樸素的國家認同，阻隔農民與國家的政治關聯。現實的情況常常是，基層日常治理中的諸多事件均可能成為農民“逃避”負擔的理由，賦予農民的“策略”行為以道義支撐。農民的理由可以是村組干部沒有及時地調整土地，或者沒有搞好農田水利以至于影響農田灌溉、排澇；也可以是村組干部在某次糾紛調解中沒有處理妥當，使農民感到公平喪失；還可以是其他瑣碎事情累積下來的對集體的不滿。總之，農民可以“發明”各種合理或無理的理由，脫卸其作為集體成員的政治義務。在這種情況下，土地負擔秩序趨于失衡，土地負擔轉嫁的策略性行為撕裂集體的自主性，進而抑制政治義務的升華。

集體可能異化為剝奪農民土地利益的組織實體。但是，通過土地政治化的實踐過程，集體實現了作為政治共同體的再生產，維系土地負擔秩序的公共性，土地剩余的提取得以兼具政治義務升華的意義。具體而言，一是土地政治化有助于理順集體內部的社會政治關系，強化村莊的政治整合，凝聚農民對集體的認同，從而構造土地剩余汲取的政治社會基礎。土地剩余的汲取不僅較少受到集體內部政治關系的排斥和扭曲，反而可以從集體的認同中獲得動力。二是土地政治化促進土地秩序的更新，進而重置土地負擔秩序。這有助于明確集體成員的土地利益關系，廓清集體土地的范圍和邊界，以便將土地納入國家視野，從而消除土地利益的灰色地帶。例如，面對世紀之交沉重的稅費負擔和農民大量棄地的現實，江漢平原的部分村莊通過打亂重分的方式進行土地調整，將土地按照現有在村人口進行重新分配，以重建農民與土地之間的實踐性關聯。這種應對方式的意義在于重構土地負擔秩序的公共性，理順農民、集體與國家之間的土地剩余分配關系。基于以上兩點，土地負擔秩序的集體調控弱化了負擔的剝奪性，從而將農民土地剩余讓渡的“代價”升華為集體內部的秩序生產和面向國家的政治認同。在這個意義上，只有理順農民與集體的關系，國家的資源汲取才能擺脫對權力策略的過度依賴，成為農民政治義務升華的載體。農民抽象、模糊的政治認同在集體的負擔調控過程中變得更為清晰具體，農民的政治義務經由土地剩余的政治化而逐漸升華。

總之，集體土地制度的實踐過程使農民與土地的利益關聯逐漸轉化為農民與國家的政治關聯。可見，農民負擔并非天然以“問題化”的形態出現。土地剩余的政治化超越了利益競爭形態，使土地負擔逐漸升華為政治認同。相反，若集體缺乏有效的負擔配置能力，土地負擔分配難免陷入競爭性排斥和策略性轉嫁，凸顯負擔的“異己”的屬性，強化農民的機會主義傾向。土地負擔秩序的紊亂會堵塞土地剩余提取的政治軌道，抑制土地負擔向政治認同的升華。

4 土地空間的政治化：政治認同的德性之維

在農民與國家的互動中，國家不僅承接“土地剩余”形態的資源輸入，而且向鄉村社會輸出資源。因國家自主性的限度，資源下鄉可能面臨“最后一公里”難題。若國家資源輸出難以吻合鄉村社會的需求，難免會弱化國家資源的政治德性表達效應。資源輸出的效能主要取決于資源落地的路徑和方式。一定的空間基礎是國家資源有效落地的重要條件。土地空間的政治化是通過集體土地制度實踐打破相對細碎分散的土地空間格局，實現土地空間整合的過程。在“大一統”的國家政治與“小而散”的村莊社會框架下，國家并不因資源本身的輸出而彰顯政治德性和獲得政治認同，國家政治德性最終取決于資源輸出的路徑和方式。事實上，國家具有行政國家與政治國家的不同面向，政治國家的德性并不能免于行政國家體系的干擾。例如，資源分配可能走向策略主義，導致國家與鄉村社會的政治分離[27]，這不僅耗散了進入鄉村社會的國家資源，而且偏離了農民的真實需求，最終阻礙政治國家的德性表達。如何接應國家資源以彰顯國家政治德性，是土地空間政治化的使命。

4.1 土地空間秩序

在農民與土地的關系中，土地不僅因其“社會生命”延展而具有厚重的社會屬性，而且具有空間屬性。土地的空間形態是在農民與土地的關系中界定的，且表現出細碎分布的特征。在傳統的村莊社會生活中，細碎的土地空間往往消融在復雜的村莊社會關聯與意義脈絡之中，與之對應的則是儀式空間的凸顯。農民圍繞諸如祠堂、廟宇、陽宅、陰宅等空間要素參與村莊社會儀式，形成基于儀式整合的村莊空間秩序，從而消融土地細碎的空間割裂效應。儀式空間塑造了農民兼有神圣性與凡俗性的村莊空間觀念，設定村莊生活的架構，而村莊空間的土地基礎則隱而不顯。因此，傳統村莊生活中的農民往往缺乏純粹的“空間”概念，這自然在相當程度上弱化了空間的產權建構。當然，儀式空間并不是封閉的，農民日常生活中的儀式實踐在一定程度上是國家政治文化在鄉村社會的投射和隱喻[16]。上述空間形態無關于空間本身的生成與整合，而是彌散于村莊日常生活之中，并最終通過儀式過程凝結為村落信仰的空間圖式，維系了村落的空間秩序。隨著鄉村社會日益納入現代國家體系，國家通過集體土地制度實現對村莊土地秩序的調控，凸顯了村落空間的土地基礎。

土地空間秩序反映了土地在村莊中的空間配置格局，它具體取決于農民現實具體的生產生活邏輯。土地的空間屬性植根于村莊社會日常生活之中，且基于村莊生活內容而呈現出特定的空間利用形式，并承載著村莊社會的關系格局。如果說，村落空間的儀式建構強調了土地的社會屬性對于空間屬性的吸納，進而彰顯土地空間的文化人類學意義，那么，土地空間的政治化則突出土地的空間屬性對于社會屬性的組織與重構，彰顯土地空間的政治經濟學意義。伴隨熟人社會的轉型和村莊社會公共性流失，土地空間的細碎割裂狀態日益成為問題，影響了土地價值的實現。例如，在南方地區一些聚居型農村，因村莊歷史上缺乏規劃，隨著人口的繁衍和村莊的擴展，傳統老宅面臨產權細碎的問題，存在極高的舊村改造成本，以至于形成“空心村”問題。這些“空心村”不僅影響村容村貌，而且壓縮了村莊生活空間。土地空間日益鎖定在農民與土地的權利關系中，因此具有相當的狹隘性和私人性，進而侵蝕村莊的公共性。基于此，土地空間的政治化是土地從狹小且破碎的空間狀態中突破并超越農民個體性利益關聯的過程，土地的空間屬性沿著集體土地制度的實踐脈絡而集聚。它不僅意味著土地空間的物理化，而且意味著土地的社會生命經由集體的調控而轉換為空間的社會脈絡。土地的社會生命的延展不再僅遵從村莊社會關系，而且也越來越繞不開這些物理化了的土地空間。作為土地的社會生命的節點，土地空間具有顯著的公共性，且構成村莊土地秩序與國家資源互動的重要載體。

因此，土地空間的政治化拓展了集體地權配置的層次。經由集體土地制度實踐過程，土地的空間屬性由沉浸于村莊社會生活的分散交融狀態中浮現并整合為公共性的土地空間形態。土地空間逐漸超越儀式性空間秩序，且經由空間的社會脈絡而釋放土地使用的空間價值。這包含兩個具體環節：首先，空間集聚機制體現了集體的空間配置能力，即集體根據土地功能規劃的需要重新配置土地格局，重構土地價值的實現框架。土地價值不再僅僅是著眼于其本身的生產生活功能，而且依賴于國家資源或項目的功能定位，服從于項目資源效益最大化的目標。例如，集體對土地空間的支配可以體現為“機動地”的形態。但“機動地”因其相對價值較低而具有濃厚的空間邊緣特征，如位置偏僻、交通不利、耕作不便(1)例如，在華北農村，機動地往往是鹽堿地；在南方農村，機動地往往是河灘地。這些土地往往因為收成不穩定，耕作難度大，分地時難以分下去，故而以“機動地”的形式存續。，并不適合諸多項目資源落地的空間要求。因此，通過集體所有權實現土地空間集聚，是土地空間秩序再生產的必然要求。其次，空間輻射機制體現了集體回應和引導村莊社會空間利益需求的能力。土地空間秩序反映了土地空間對于村莊利益關系的配置，這并不能還原為單純的物理空間。不同農民基于其生產生活情境而具有特定的土地利益偏好，空間的社會脈絡因而約束了空間生產的策略取向，規定了土地空間的效用形態。空間策略可能引發沖突，因此，若要整合村莊中不同主體的土地利益，繞不開土地價值空間分布的差序，它關系到土地整合的空間效用問題。土地空間的生產不應局限于村莊空間的邊緣地帶，而應成為村莊政治經濟生活的中心，進而促進農民生產生活秩序的空間重構和空間優化。唯有如此，土地空間的政治化才能從村莊社會中獲得持續、厚重的能量，奠定輻射村莊社會的基礎。

以上兩個環節是土地空間政治化不可或缺的環節，二者的統一性也是土地空間秩序公共性的基本前提。由此可見，土地空間的政治化是集體之“公”對于農民個體之“私”的調控過程，土地空間秩序的公共性不僅體現為“公”對“私”的整合性，而且體現為“公”對“私”的滲透性。“集聚—輻射”的土地空間秩序源于集體土地制度實踐的政治建構，它懸置了農民個體與國家資源的直接關聯，從而超越農民與土地利益關系的牽絆，抑制個體導向的空間政治。在這個意義上，土地空間的政治化破除了地權的空間鎖定，土地空間秩序成為國家資源落地的載體。

4.2 政治德性表達

富有公共性的土地空間秩序是國家政治德性在鄉村社會中釋放和表達的重要載體。從鄉村社會的視角來看，國家資源如果繞開集體容易激發空間政治博弈，引發農民對空間利益的競相爭取和對于空間成本的競相排斥。其后果則是村莊土地空間秩序的紊亂，并擠壓土地的社會生命，擾亂集體內部的政治均衡，抑制農民的政治認同。相反，基于土地空間的政治化，村莊土地空間逐漸向國家敞開，成為國家資源落地和政治德性表達的基礎。土地空間秩序在很大程度上決定了國家惠農政策能否有效落地，以及國家惠農資源在多大程度上惠及廣大農民群眾。

沿著集體土地制度的實踐脈絡，土地空間秩序從村莊空間的維度定義了土地秩序的調控邏輯，以土地空間政治化替代權利主體的政治化，國家資源不僅獲得了在村莊落地的空間載體，而且沿著空間的社會脈絡滲入村莊社會各個角落，輻射農民的生產生活秩序。可見，土地空間秩序規定了國家資源進入鄉村社會的路徑。自上而下的國家資源得以回應農民的真實需求，國家政治得以扎根于村莊社會，從而強化農民的政治認同。在這方面，廣西和江西一些農村通過自發的實踐探索提供了有益的經驗，其中尤其以江西余江的宅基地改革最為典型。長期以來，余江宅基地制度實踐中存在的突出問題是：農民建房一戶多宅、面積超標、閑置廢棄、非法占地等現象多發，土地利用效率較低，且耕地非法占用現象時有發生，土地秩序混亂低效。通過立足村社集體推動宅基地制度改革，組建村民理事會，充分利用熟人社會內部的群眾動員機制，并圍繞項目競爭有效構筑利益激勵機制，促進了空心村整治，改善村莊基礎設施[28]。在村民積極參與的條件下，余江的探索沒有局限于宅基地制度改革本身，而是在此框架之下全域推進美麗鄉村建設，回應了農民的美好生活需要。

江西余江宅基地制度改革的基本經驗是，集體通過土地空間的政治化松動農民與宅基地的權利關聯，釋放集體統籌配置土地空間的能力，優化土地空間秩序，促進國家資源的有效落地。對于大多數農民而言，國家資源的合理定位是以村莊生產生活秩序為中心的公共品供給，從而解決“一家一戶難以解決，或解決起來不劃算”的公共事務。就責任配置而言，“戶外村內”的事務首先是農民集體的內部事務，就供給模式而言，國家資源輸入是彌補集體資源缺位的重要手段。國家資源須通過集體實現有效輸出才能吻合村莊需求，國家資源輸出才能升華為農民的政治認同。在此意義上，土地空間秩序不僅僅局限于抽象的公共空間形態，而且飽含著豐富具體的社會向度，從而與物理意義上的公共空間區分開來。公共空間固然設定相對明確的公私邊界，并限制權利主體對國家資源的無序競爭和侵蝕，但也阻隔國家資源政治效能的充分發揮。顯然，以資源分配為載體的政治德性表達不能僅僅是福利性和分配性的，而且應該是回應性和動員性的。如此，農民才是一個政治主體而非政治對象。沿著土地空間政治化的實踐脈絡，抽象的資源逐漸展現為合乎群眾主體性需求的實踐形態，資源蘊含的國家政治德性逐漸具體化和現實化。

因此，如果著眼于資源流動的政治德性，那么國家資源的分配需要避免兩個極端：一方面，雨露均沾的資源分配方式固然實現了形式公平，但資源利用缺乏效率，無助于農民現實問題的根本解決；另一方面，由國家主導的“示范點”建設雖然可能體現資源本身的效率，但導致集體的邊緣化，弱化“以點帶面”的意義，引發國家與基層社會的分離。激活集體的自主性是避免這兩種極端傾向的重要方式。作為國家政治調控的手段，資源分配只有對接集體并激活集體的自主性，才能嵌入村莊社會深處，釋放資源輸出的國家政治德性。

5 農民政治認同的構造與演化

土地剩余的政治化和土地空間的政治化是土地政治化的兩種具體形態。在理想類型的意義上，土地政治化構造了農民與國家相互關聯的政治系統。集體的自主性是政治系統循環的內核，以維持縱向權利義務關系的均衡與橫向集體成員利益關系之均衡。土地政治化定義了資源流動的政治脈絡，資源流動因而促進政治義務的升華和政治德性的表達，并凝聚為農民的政治認同。可見，農民政治認同不宜還原為生存理性導向的交換邏輯，也不僅是政治國家的文化建構，而是在集體土地制度實踐場景中孕育的，并通過政治系統的循環而獲得義務與德性的內涵。無論偏重于農民的政治義務，抑或偏重于國家政治德性，都可能抑制政治系統循環，進而扭曲農民政治認同的內在均衡。

5.1 集體自主性與農民政治認同的形成邏輯

在農民的生活世界中，相對于遙遠、抽象的國家概念，扎根于土地的生存需要是觸發農民政治行為和政治參與的主要動力。但是，生存邏輯也限定了農民政治參與的動力和層次，難以構成政治認同的穩定基礎，穩健的農民政治認同因而需要超越生存需要的層次。本文以土地秩序為起點，揭示資源汲取和資源下鄉背景下土地政治化的豐富意涵，展現超越土地資源和土地利益本身的政治認同邏輯，凸顯集體自主性對于農民政治認同的重要性。抽象的政治觀念需要通過集體的自主實踐而具體化，國家資源需要通過集體的自主調控而有效落地，而且即使是看似充滿張力的國家資源汲取也由此轉化為農民政治義務的自覺。基于土地秩序基礎和集體實踐脈絡，農民政治認同獲得源頭活水的持續滋養，具有更加豐富的內涵。

土地秩序是農民政治認同形成的基礎，國家的資源汲取和資源下鄉難以脫離土地秩序，因而形成了扎根于土地秩序的政治系統。因此，土地的政治化推動了政治系統的循環。其中，土地剩余的政治化激活農民的政治義務，政治義務最終匯聚為國家的政治性；同時，依托土地空間的政治化，國家的資源輸出彰顯國家的倫理德性。國家的政治性是農民政治認同的前提，它反映了國家超脫于鄉村社會之上的政治格局，避免農民陷入對國家的過度依賴以至于失去政治主體性；國家的倫理性是政治認同的內核，它反映國家回應鄉村社會需求的政治格局，從而強化國家的群眾基礎。大體而言，國家的政治性強調國家的原則性和抽象性，而國家的倫理性則強調其對于群眾具體事務的回應。集體的自主性彌合了國家政治的抽象性與具體性之間的張力：集體不僅將遙遠、抽象的國家具體化為農民現實可觸摸與可理解的國家，而且將具體、切近的國家壓力轉化為遙遠、抽象國家的普遍性與原則性要求。經由集體的自主性，國家政治得以觸摸到基層社會的政治脈搏，并凝聚農民的國家政治認同。

基于集體的自主性，廣闊分散的鄉村社會被整合到國家政治架構中，從而超越國家自主性的限制。國家既要避免過多政治內容涌入可能引發的“過載”，又要避免因脫嵌于鄉村社會而陷入僵化狀態。因此，農民的政治認同不能在農民個體的層面上定義。面對廣闊分散的小農社會，政治認同始終繞不開“公平”與“正義”的政治哲學問題。無論是政治義務的分配，還是資源福利的分配，農民均以集體成員的身份面對國家。相反，國家對農民個體廣泛而直接的回應可能誘發農村邊緣人的崛起(其典型表現是“謀利性上訪”顯著增加)，侵蝕國家政治的原則性，扭曲農民的政治認同，導致國家政治陷入鄉村社會的瑣碎事務并放大鄉村治理風險。可見，政治系統的均衡是農民政治認同的基礎。政治義務的升華與政治德性的表達是農民政治認同建構不可或缺的兩個向度。在戴維·伊斯頓的理論框架中，政治主體實際上外在于政治系統，主體唯有參與政治系統和表達政治需求，才成其為“政治人”。而在中國的政治傳統中，政治人首先是富有政治認同的倫理主體而非權利主體。

可見，以土地秩序為載體，農民、集體與國家構造的政治系統賦予中國歷史與經驗語境中的“政治”以獨特的內涵，即政治強調秩序和整合的面向，而非權利與自由的面向。按照西方近代政治哲學的基本觀點，國家政治領域始于個體自然權利的讓渡，權利的讓渡規定了政治領域的內容和邊界，且社會日常生活領域與政治領域形成明確分界。因此，社會呈現出濃厚的私人屬性，而國家具有濃厚的工具性(“國家是必要之惡”)，社會利益需求通過壓力集團涌入政治領域，致使國家陷入權利競爭與利益沖突的政治漩渦。這樣的觀點并不能有效解釋中國政治，中國政治傳統中的國家概念并不是以權利政治為基礎。國家上承“天命”，“天命自然”而非“權利自然”才是中國農民國家哲學的起點。經由集體土地制度實踐脈絡，抽象的國家得以嵌入鄉村社會，不僅實現資源的汲取和分配，而且在資源流動的過程中激活土地秩序的政治底蘊，促進農民政治認同的生成。農民一旦躍出村莊政治場域，脫離了集體內部的政治主體定義，便只能呈現為抽象的權利主體的身份。在這個意義上，國家必須進入基層村莊政治的小循環，從而實現國家的大循環與小循環的有機嵌套。總之，集體土地制度實踐構筑了農民與國家的政治關聯，形成“農民—集體—國家”的政治系統。政治系統消解資源動員和資源分配的張力，維系村莊政治與國家政治的良性互動關系，滋養農民的政治認同。

5.2 土地權利擴張與農民政治認同

集體的自主性是農民與國家互動的政治內核。但是，為了化解資源汲取引發的“三農危機”，國家不僅一勞永逸地取消了資源汲取的做法(即取消農業稅)，而且壓縮了集體土地制度的實踐空間(即土地承包經營權“30年不變”乃至“長久不變”)，土地主要成為農民權利的載體，土地問題日益變為一個權利問題[29]。然而，土地權利的擴張改變了土地政治化的運作邏輯，抑制集體的自主性，可能會扭曲資源流動的政治脈絡并弱化村莊與國家的政治同一性，導致農民政治認同流失。

首先，土地權利的擴張抑制政治義務的升華，農民被束縛在土地資源與土地利益的層次。由于農民與土地的關聯剛性化，土地承載的政治義務趨于消解，資源自下而上的流動中斷。農民、土地與國家之間圍繞土地剩余分配而建立的平衡機制和政治通道瓦解。農民的政治關切日益沉入具體的土地利益層次，彰顯了土地本身的資源形態及其圍繞土地資源的利益沖突，堵塞國家政治義務的升華通道。在各地農村調研時發現，項目資源落地過程中常常出現部分人對于土地占用“漫天要價”“錙銖必較”的情形。這樣一來，即使是服務于農民生產生活的村莊基礎設施也難以落地。

其次，土地權利的擴張不僅阻隔土地剩余的動員，而且消解基層內生性的政治平衡與秩序供給能力，形成對國家資源的吸納。鄉村內生性政治失衡的一個重要表現是“老實人吃虧”而“滑稽人占便宜”，村莊政治正義難以維系。由于集體不再具有分享農民土地剩余和調整土地的權力，“戶外村內”的事務越來越成為國家事務，一些人“等靠要”的思想嚴重。農民與國家之間雙向的資源流動變為由國家向農民的單向流動，國家的政治輸出日益依賴于資源本身的輸出。這樣，資源流動不僅喪失其承載的政治社會化效應，而且往往導致資源本身的政治化效應，農民卷入鄉村社會內部資源分配的沖突。

總之，土地權利的過分擴張在阻隔集體土地制度實踐脈絡的同時，抑制農民與國家之間以集體為媒介的資源流動，政治性因資源吸納而導入資源博弈的過程，消解了農民的政治認同。土地權利話語容易消解土地的社會生命，夷平集體成員的差異性和特殊性。由于農民抽象的權利正義彰顯，國家政治的原則性遭遇軟化和稀釋，“人民內部矛盾人民幣解決”似乎成為一些地方基層治理的一個通則，而“會哭的孩子有奶吃”的觀念成為農村邊緣人崛起的重要誘因。因此，回溯改革開放以來農民與國家關系的變遷歷程，無論是土地剩余的政治化，還是土地空間的政治化，其中僅依托或偏重其中一方難以構建穩定有效的農民政治認同，這是農民與國家關系不穩定的結構性根源。農民的土地權利籠罩在道德話語中，并引入“農民的剝奪”的歷史譜系以論證其土地權利擴張的正當性[30]。道德定義了農民個體與國家政治的關系，呈現出明顯的私人化色彩。事實上，道德與倫理的意涵并不完全等同。道德是主體性問題，而倫理則是主體間性問題[31]7。以農民個體權利為指向的國家政治關懷屬于道德層次。由于缺乏集體的政治性的支撐，國家的倫理性容易流失。失去倫理的約束，國家的道德化容易導致農民對國家的依附，農民的政治主體性弱化。因此，民生政治在權利話語中泛化為以農民為對象的服務過程。國家資源的大量流入帶來的反而可能是資源的低效使用和群眾的政治疏離[32]，不易滋養農民政治認同。

6 結論與討論

土地秩序具有濃厚的政治底蘊。它不僅是村莊政治的基礎，而且是國家政治的根基。古往今來，任何一個政治體系都必須面對土地問題。土地秩序承載著鄉村社會中的社會關系與利益結構，土地政治化構建基于集體自主性的國家與鄉村社會的政治同一性，奠定了農民政治認同生成的實踐基礎。在這個意義上，土地的政治化是一個“教育農民”的過程。改革開放以來階級話語的消逝并沒有弱化土地的政治認同建構的效能，集體土地制度依然是農民與國家政治關聯的重要媒介。當然，當下鄉村社會正處于快速變遷的進程。嵌入土地秩序的農民政治認同也面臨更為復雜的外部環境。首先，城市化和工業化導致廣大中西部地區鄉村社會經濟要素的流失，農民與土地的關系逐漸松弛。大量中青年勞動力外出務工，村莊呈現出空心化的趨勢，土地的政治屬性難免呈現出日趨衰微的趨勢。但是，由于中國城市化是一個漸進的過程，在現階段，中西部地區農民與土地的分離仍然具有較大的策略性和權宜性。因此，在“三權分置”的背景下以集體統籌經營權的流轉，依然是以土地為基礎強化農民與國家政治關聯，凝聚農民政治認同的重要方式。其次，東部發達地區又是另一種情況。對于東部發達地區，面對城市土地市場輻射與土地開發預期，農民與土地的財產性關聯凸顯，這與一些地方政府的土地財政存在明顯張力。農民與國家之間容易陷入土地利益的博弈，弱化農民的政治認同，甚至于形成“土圍子”[33]。對此，應通過人的城市化實現農民與土地的適當分離，使政治認同超越土地利益的俘獲，農民由集體成員轉變為面向國家的政治人。在這個意義上，嵌入土地的農民政治認同本身蘊含了因應土地秩序轉型而來的適應性變遷。

農民的政治認同是國家意志在鄉村社會有效貫徹的基本條件。基于土地政治化的實踐邏輯，農民與國家之間的資源流動具有政治整合的意涵和認同生成的功能，進而超越了農民與國家的資源交換的層次。交換關系是不穩定和策略性的，它難以承載持久的政治認同。交換關系事實上隱含了農民外在于政治系統的角色設定，體現了國家概念的“組織現實主義色彩”[34]。沿著這一思路，國家能力主要被歸結為國家權力，尤其是國家基礎性權力。鄉村社會的流動性和模糊性進而被納入“認證能力”的對象，即通過事實與規范的認證來建構國家能力的基礎[35]。如此一來，國家權力的擴展反而可能在某些方面消解鄉村社會主體性和能動性，使農民成為村莊事務的邊緣者與旁觀者。

問題是，縱然不考慮國家權力擴張的限度和成本，面對廣闊復雜的鄉村社會，也可能產生難以預期的政治風險和治理成本。如果片面追求國家政治權力對鄉村社會的管控，強調精細化和規范化的制度輸入，可能導致國家權力的內卷化，侵蝕鄉村社會的政治性。相反，如果從集體土地制度實踐出發建構農民的政治認同，則有利于重塑國家能力的政治基礎。十八大以來，習近平多次強調，人心是最大的政治。農民政治認同極大地拓展了國家能力的邊界。對此通過資源流動的集體實踐脈絡升華資源的政治意義，強化農民與國家的政治關聯，有助于超越國家自主性的限度，避免國家治理對權力技術的過度依賴。在這個意義上，農村土地制度變革不僅僅是農村本身的問題，而且關乎農民與國家的關系，最終影響農民與國家的互動模式和認同實踐。在鄉村社會深度轉型時期，須著眼于鄉村振興的戰略背景，挖掘鄉村社會的內生活力。而具體到農村集體土地制度的變遷，則需維系土地承載的權利與義務之平衡，通過激活集體的自主性，重塑和更新農民政治認同，這是鄉村治理和國家治理邁向善治的根本之道。