信息糾纏與權力溢出：城市緊急治理中的責任復位

姚尚建

（華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海201620）

一、研究的緣起：中國城市治理的緊急狀態

“意外事件有時會在一切社會里產生，無論這些社會是怎樣組成的”［1］。 2019 年底到2020年春，一次始料未及的突發公共衛生事件席卷全球。 城市作為人口的聚居區，因此成為公共衛生突發事件的重災區。 這次事件同樣嚴重挑戰了世界各國應急管理體制與城市治理體制。 為了應對這一挑戰，從武漢開始，世界各國城市先后進入公共衛生應急狀態，大大小小的城市先后進入緊急治理狀態，以工廠停工、學校停課等方式限制人口流動，減少損失。

在2003 年“非典”疫情暴發之后的第二年，中國相繼開始應急管理預案、應急管理體制、應急運行機制和應急管理法制（即“一案三制”）建設，2007 年8 月，《中華人民共和國突發事件應對法》頒布，標志著中國應急管理的“一案三制”初步完成。 從管理類型看，中國應急管理包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等四類；從中央政府的管理主體看，通過國務院總值班室加掛應急管理辦公室的形式以協調全國的應急管理工作。 2018 年3 月，國家應急管理部成立，標志著中國的應急管理機關由協調機構向實體機構轉變，應急管理部主要承擔安全生產類、自然災害類的應急管理，而公共衛生與社會安全類應急管理仍然由國家衛生和公共安全機關負責。 同時，從2003 年開始，中國城市化進程加快，2003 年中國城市人口占總人口的比例為40．53%［2］，2019年，這一比例變為60．60%［3］。……