浙江深入踐行“兩山”理念的實踐與展望①

今年是習近平同志在安吉余村提出“綠水青山就是金山銀山”15 周年。站在這個重要歷史節點，深入學習全面把握“兩山”理念的科學內涵，深入總結全面回顧踐行“兩山”理念的生動實踐，深入謀劃全面推動“兩山”理念再深化再出發的思路舉措，對更好貫徹落實習近平總書記對浙江提出的“努力成為新時代全面展示中國特色社會主義制度優越性的重要窗口”，對更好貫徹落實省委十四屆七次全會提出的“努力建設展示人與自然和諧共生、生態文明高度發達的重要窗口”，對高水平開啟新時代美麗浙江建設新征程，把綠水青山建得更美，把金山銀山做得更大，讓綠色成為浙江發展最動人的色彩，對加快推進省域國土空間治理現代化，努力打造“重要窗口”標志性成果，具有十分重要的意義。

全面把握“兩山”理念的科學內涵

“兩山”理念是2005 年8 月15日習近平同志在安吉縣余村考察時首次提出的，但這不是偶然的，而是有著長期的深邃思考和實踐基礎。早在2000 年，習近平同志任福建省省長時就提出“建設生態省”的戰略構想。2002 年10 月習近平同志到浙江工作后，立即領導開展建設生態省、打造綠色浙江工作，推動浙江成為全國第五個生態省建設試點省份。2003 年7 月10 日，習近平同志在“八八戰略”中明確指出“進一步發揮浙江的生態優勢，創建生態省，打造‘綠色浙江’”。他在其著《之江新語》232篇短論中，有19 篇講到與“兩山”理念密切相關的生態文明論述，其中有12 篇是在余村調研前發表的。他還在許多重要會議和重要演講中，多次強調“兩山”理念和生態保護思想，形成了全面系統、豐富深厚、生動鮮活的“兩山”理念科學內涵。

習近平同志在浙江工作期間提出“兩山”理念的科學內涵，主要體現在六個觀：辯證發展觀，強調“兩山”是辯證的、發展的?！凹纫鹕姐y山，又要綠水青山。”“讓綠水青山源源不斷地帶來金山銀山”。生態系統觀，強調“兩山”的生態系統性。提出“這‘兩座山’要作為一種發展理念、一種生態文化，體現到區域協調發展中，體現出不同地方發展導向的不同、生產力布局的不同、政績考核的不同、財政政策的不同”。敬畏自然觀，強調必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念?！澳闵拼h境，環境是友好的；你污染環境，環境總有一天會翻臉”。民生福祉觀，強調生態建設是民心工程、德政工程?！拔覀儽仨毻ㄟ^生態省建設，讓人民群眾喝上干凈的水，呼吸上清潔的空氣，吃上放心的食物”。綜合治理觀，強調“生態問題是一種疑難雜癥，必須多管齊下，綜合治理”。必須作為長期的戰略任務，常抓不懈，持之以恒?？茖W考核觀，強調“建立和完善促進循環經濟發展的評價指標體系和科學考核機制”。要“將資源節約責任和實際效果納入各級政府目標責任制和干部考核體系中。”

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視生態文明建設，進一步豐富發展了“兩山”理念。他常常在強調“綠水青山就是金山銀山”的言談話語中，深刻闡述生態文明建設的大道理，把生態文明納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，使“兩山”理念成為中國社會主義生態文明建設的重要指導思想，成為中國走向生態文明新時代的根本遵循，成為中國向世界展示“共建人類命運共同體”的重要發展理念?？梢哉f，“兩山”理念是習近平生態文明思想的生動詮釋和集中體現，內涵十分豐富，主要體現在十一個方面：從人民福祉看，強調“建設生態文明，關系人民福祉，關乎民族未來”。從總體布局看，強調“把生態文明建設納入中國特色社會主義事業五位一體總體布局”。從理念引領看，強調“全黨全社會要堅持綠色發展理念”。從基本國策看，強調“堅持節約資源和保護環境的基本國策”。從指導方針看，強調“堅持節約資源優先、保護優先、自然恢復為主的方針”。從自然系統看，強調“山水林田湖草是一個生命共同體”。從國土空間看，強調“加快構建科學適度有序的國土空間布局體系”，“科學布局生產空間、生活空間、生態空間”。從文明興衰看，強調“生態興則文明興，生態衰則文明衰”。從制度建設看，強調“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治”。從社會參與看，強調“強化公民環境意識，把建設美麗中國化為人民自覺行動”。從國際合作看，強調“積極參與國際合作，攜手共建生態良好的地球美好家園”。

從上述十一個方面可以清晰看出，黨的十八大以來，習近平總書記關于“兩山”理念所蘊含的生態文明思想，博大精深，寓意深遠，深刻回答了為什么建設生態文明、建設什么樣的生態文明、怎樣建設生態文明等一系列重大理論和實踐問題，是馬克思主義關于人與自然關系理論的最新成果，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是新時代生態文明建設的根本遵循和行動指南，是實現高質量發展的必然選擇和必由之路。

深入踐行“兩山”理念的生動實踐

15 年來，在省委、省政府的堅強領導下，全省自然資源系統堅持以“八八戰略”為統領，堅持理念先行、規劃引領、集約高效、保護優先、生態治理、因地制宜、科技支撐、改革創新、法治保障，科學規劃布局生產、生活、生態空間，做好經濟社會發展資源保障和生態環境保護工作，努力爭當深入踐行“兩山”理念的先行者和排頭兵，為推動浙江高質量發展，建設美麗浙江，高水平譜寫實現“兩個一百年”奮斗目標的浙江篇章貢獻力量。

（一）堅持理念先行，牢固樹立生態優先、綠色發展的目標導向和空間布局

一以貫之聚焦聚力“創建生態省、打造綠色浙江”的戰略目標，深入開展“千村示范、萬村整治”“811”環境污染整治行動和循環經濟“991 行動計劃”，大力推進“騰籠換鳥”“鳳凰涅槃”組合拳。構建推動綠色發展的國土空間布局，加強重點建設項目用地、低丘緩坡綜合開發利用、“三改一拆”、礦產資源勘探、淺海灘涂使用等試點，研究布局杭州灣、溫臺沿海和浙中城市群及三大產業帶建設等，努力構建生產、生活、生態“三生融合”的綠色發展格局。助推建成一批國家生態文明建設示范市、示范縣（市、區）和實踐創新基地，浙江省生態省建設試點率先通過國家驗收，成為全國16 個開展生態省建設試點的第一個。總體上說，習近平總書記期待的“讓綠色成為浙江發展最動人的色彩”，正在變成浙江大地最絢麗動人的畫卷。

（二）堅持規劃引領，率先構建“多規合一”的規劃體系和“六統一”的規劃工作格局

率先編制土地利用總體規劃，積極探索構建“三生融合”的空間規劃布局。早在1999年6月，浙江就率先編制并經國務院批準實施《浙江省土地利用總體規劃（1997-2010 年）》，成為全國第一個獲批的省級土地利用總體規劃。2013 年編制的《浙江省主體功能區規劃》，成為全省國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃，并據此省政府先后批準了全省11 個市級、80 個縣級和1804 個鄉級土地利用總體規劃，為全省實現土地用途管制奠定了基礎。率先探索“多規合一”規劃試點，積極推進規劃的整體性、系統性、融合性建構。2014年，開化縣率先探索以“五個統一”為重點的“多規合一”試點，將城鄉規劃、土地利用規劃、環境功能區劃等融合到一張縣域圖上，編制了《開化縣空間規劃（2016-2030 年）》，得到習近平總書記和中央深改組的肯定。同時，嘉興市被國家四部委列為唯一的“多規合一”“綜合性”試點，探索出“市縣一體+全域統籌+六改聯動”的嘉興模式。率先探索規劃、數據、標準、空間、管理、信息協同機制，建立健全統一的規劃體系、統一的基礎數據、統一的技術標準、統一的空間藍圖、統一的管理機制、統一的信息平臺等“六統一”的工作格局。

（三）堅持集約高效，率先實行“畝均論英雄”，讓寸土生寸金，高效保障經濟社會發展

集約高效用地，大幅提高土地利用效率。大力推廣紹興等地率先探索的工業用地“畝產論英雄”經驗，深入實施“畝均論英雄”“標準地”“畝產倍增”行動計劃和城鎮低效用地再開發，全省資源節約集約用地水平不斷提高。集約高效用礦，大力推進綠色礦山建設。率先制定實施綠色礦山建設“五化”標準，倒逼礦山企業從“只采不治”“先采后治”向“邊采邊治”“環境優先”的綠色礦山開發利用模式轉變。集約高效用海，堅持海洋經濟發展與海洋環境環境保護相統一，協調推進海洋經濟強省建設和海洋藍色屏障建設。圍繞加快建設海洋經濟強省和建設海洋經濟發展示范區、海洋生態文明建設示范區、舟山群島新區等一系列國家戰略的實施，推動海洋經濟向質量效益型轉變、海洋開發方式向循環利用型轉變、海洋科技向創新引領型轉變。

（四）堅持保護優先，強化土地、礦產、海洋、森林等保護力度，劃定“三區一帶多點”的生態保護紅線基本格局

按照“像保護大熊貓一樣保護耕地”要求，持續實施系列耕地保護重大工程。實施“百萬”造地保障工程、“812”土地整治工程、“611”耕地保護工程、“152”耕地生態建設保護工程等，增加了浙江有效耕地面積，促進了耕地的規?；藴驶?，提升了耕地質量，確保全省耕地占補平衡和耕地保護目標得到有效落實，有效保障了重點工程、產業項目和民生工程用地需求。按照“加強礦產資源勘查、保護、合理開發”要求，持續開展綠色礦山建設，不斷提高礦產資源保護水平。礦山企業總數從最高峰的1.3萬多家減少到目前的930 家，礦山占用土地總面積從375 平方公里減少到131 平方公里。按照“發展經濟絕不能以犧牲海洋生態環境為代價”的要求，多措并舉守住浙江海洋生態安全底線。率先開展海洋生態紅線制度試點和入海污染物總量控制試點，海陸聯動推進近岸海域和重點海灣污染防治；率先全面推行“灘長制”，被列為全國“灣（灘）長制”試點省份；率先提出并逐步建立自然岸線“占補平衡”機制，啟動“美麗黃金海岸帶”整治修復；率先立法保護海洋漁業資源特別是幼魚資源。按照“把我國森林資源培育好、保護好、發展好”要求，大力開展“森林浙江”建設和“大花園建設”。把森林覆蓋率和蓄積量列入省對市黨政領導班子實績考核評價指標體系，使保護森林生態資源成為全省的共識和共同行動。全省森林覆蓋率從1979 年的36.44%，發展到2019 年的61.15%，提高了24.71 個百分點，位居全國前列。2018 年7 月，全省生態保護紅線劃定“三區一帶多點”基本格局。

（五）堅持生態治理，全方位多領域推進生態修復與綜合治理，讓浙江大地重現“天藍、水清、地綠”

深入推進土地生態修復和治理，形成農田連片與村莊集聚的土地保護新格局、生態宜居與集約高效的農村土地利用空間結構。尤其是2018年以來，全面實施鄉村全域土地綜合整治與生態修復，制定實施三年行動計劃，取得顯著成效。深入推進礦產生態修復和治理，把廢棄礦山治理與土地復墾、村莊整治、新農村建設、旅游資源開發、景觀建設等結合起來，既消除了礦山邊坡安全隱患，又改善了生態環境。深入推進海洋生態修復和治理，扎實開展“藍色海灣”整治和海洋海岸線生態修復。溫州、寧波、舟山、臺州相繼獲得國家“藍色海灣”整治行動的獎補資金支持，溫州市洞頭區還承辦了全國“藍色海灣”整治行動項目推進現場會。經過持續開展“藍色海灣”整治和海洋海岸線生態修復，浙江近岸海域生態環境有了明顯改善。

（六）堅持因地制宜，探索開展生態“坡地村鎮”建設，構建“兩山”轉化用地機制

2014 年，浙江原來成片開發利用低丘緩坡的“臺地產業”試點難以為繼，倒逼研究制定了《全省開展“坡地村鎮”建設用地試點工作方案》及《全省低丘緩坡綜合利用“坡地村鎮”建設用地試點“三個一”行動計劃》等配套政策，并得到國家有關部門支持。按照“整體謀劃、制度先行、逐步推進、規范實施、結果可控”原則，分批分期組織實施生態“坡地村鎮”建設試點。經過5 年多探索實踐，逐步形成了涵蓋項目選址、設計、用地、建設、驗收、登記發證等全過程的山坡地開發、利用、管理新機制，走出了一條統籌“保耕地、護生態、促發展”的低丘緩坡資源開發利用新路子。2018 年，浙江“坡地村鎮”建設在“2018 中國三農發展大會”上被評為“2017 中國三農創新十大榜樣”，被省政府列為“2018 年度省政府部門改革創新項目”，產生了很好的生態效益。

（七）堅持科技支撐，深入實施“數字國土”工程，積極推動集數字化、網絡化、智能化為一體的“智慧國土”建設

構建國土空間基礎信息平臺，形成統一的空間規劃管控工作底圖、底線和底板。組織建設省、市、縣三級國土資源“一張圖”核心數據庫，完善統計監測工作體系，增強統計數據的及時性、有效性和準確性。按照“全打通、全歸集、全共享、全對接、全統一、全覆蓋”的要求，推進數字國土、智能國土建設，通過技術融合、數據融合、業務融合，實現全省國土資源數據共享體系。增強測繪科技支撐，提高自然資源管理和環境治理的精準度。利用中高分衛星遙感影像，為全省重大項目用地審批現狀核查、疑似違法用海監視監測、違建別墅清查整治摸排等工作提供技術支持工作。實施“科技興?！睉鹇?，提高科學護海用海能力，形成空-天-岸-海立體化監測網絡。率先啟動省縣海域動態監管能力建設項目，建成全國站點數量最多、類型最全、覆蓋面最廣的海洋自動化觀監測網絡，實現海洋功能區監測站位全覆蓋。持續開展“科技興林”行動，努力打造全國林業科技標桿省。率先探索林業“一張圖”和智慧林業云平臺創立管理新模式，林業科技貢獻率和成果轉化率在全國遙遙領先，推動浙江林業實現從資源小省到產業大省的跨越，目前浙江林地資源雖然僅占全國2%，但全省林業產業年生產總值超過6200 億元，約占全國林業總產值的8%。

（八）堅持改革創新，率先探索資源配置市場化的體制機制，以“最多跑一次”改革推進美麗浙江建設

率先探索土地資源配置市場化，積極開展農村土地制度改革三項試點，促進土地資源保護有效、流動有序、利用高效。2015 年以來，浙江率先開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市和農村宅基地制度改革三項試點，形成了一批“可復制、能推廣、利修法”的改革成果，為《土地管理法》修法和《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》制定等提供了浙江經驗。率先探索以“招、拍、掛”取得海域使用權，推行養殖用?！叭龣喾种谩惫芾眢w制改革。2013 年全省實行以“招、拍、掛”取得海域使用權，以提高海域使用價值。2016年溫州蒼南縣在全省率先探索養殖用海所有權、經營權、承包權“三權分置”并行，走出了一條“規范管理、人海共榮”的海域養殖管理的新路子。率先開展穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制“三定”等改革，探索出林地所有權、承包權和經營權“三權分離”，林業股份合作制、林地經營權流轉和林業金融改革等創新性做法和經驗，極大地激發了林業生產積極性，有力推動了浙江由林業資源小省發展為林業產業大省。

（九）堅持法治保障，嚴格執法，嚴厲打擊破壞生態環境的犯罪行為，依法依規護衛美麗浙江建設

以“零容忍”的態度開展違法用地整治整改，堅決遏制違法違規用地行為。嚴格查處違法用地案件，實行違法用地“雙查”（既查人又查事），對違法用地嚴重、管理秩序混亂的縣（市、區）開展約談問責，違法用地行為多發、高發的勢頭從根本上得到遏制。依法依規加強礦山行業監管，對違法違規企業形成高壓態勢。持續開展“百礦示范、千礦整治”活動，對近萬個廢棄礦山進行整治，推動綠色礦山建設一直走在全國前列。全面開展“一打三整治”海上專項執法行動，嚴厲查處打擊違法違規用海用島。2014 年以來，查處各類涉漁違法案件近萬起，各項指標均位居全國首位。整合林業系統森檢、森林公安等執法力量，連續開展“綠盾護林”“綠盾”“綠劍”等系列檢疫執法專項行動，有效地震懾了不法分子，遏制了違法行為的高發態勢，為全省林業改革發展和森林、野生動植物資源安全筑起了“防護墻”，有力保護了浙江的綠水青山。

推動“兩山”理念再深化再出發

進入新時代，站在新起點，面對新形勢，扛起新使命，要堅持以“八八戰略”為統領，按照習近平總書記提出的“努力成為新時代全面展示中國特色社會主義制度優越性的重要窗口”的新坐標新要求，全面貫徹落實省委十四屆七次全會作出的努力建設好10 個方面“重要窗口”的部署，重點聚焦“努力建設展示人與自然和諧共生、生態文明高度發達的重要窗口”，加快推進省域國土空間治理現代化，全面推動“兩山”理念再深化再出發。

（一）著力構建總體格局

即構建“一灣引領、兩翼拓展、四極輻射、全域美麗”的省域空間總體格局?！耙粸骋I”就是發揮杭州灣經濟區的引領作用，強化四港聯動，加快打造新型國際物流樞紐中心、新型國際貿易中心、新型金融中心，深化實施杭紹甬、甬舟、嘉湖等一體化戰略。“兩翼拓展”就是加快東南沿海海洋經濟示范區建設和浙西南綠色生態示范區建設?！八臉O輻射”就是增強杭州、寧波、溫州、金義四大都市區的輻射能力，帶動全省新型城鎮化協同發展?！叭蛎利悺本褪且蛟烊虼蠡▓@。這一總體格局，既是對過去空間發展格局的繼承和整合，也是對未來空間發展格局的優化和提升，體現了系統性、整體性、重構性要求。

（二）著力深化六大改革

深化國土空間規劃體系“多規合一”改革，優化創新空間布局能力，編制與實施國土空間總體規劃。深入推進國家委托建設用地審批權試點改革，促進土地要素更多向高能級平臺、重點城市群傾斜。深化資源要素市場化配置機制改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。深化自然資源資產產權制度改革，完善全民所有自然資源資產收益管理制度。深化自然資源領域“兩山”轉化改革，推進生態產品價值實現機制，打開綠水青山向金山銀山轉化通道。深化自然資源執法體制機制改革，推動完善“綜合行政執法+部門專業執法+聯合執法”協同配合機制。

（三）著力推進五大政策創新

推進農村集體經營性建設用地入市制度創新，制定新《土地管理法》配套政策，完善集體土地增值收益分配機制。推進圍填海歷史遺留問題處置政策創新，推動重大項目在海岸帶區域特別是存量圍填海區域布局落地。推進鄉村振興土地政策創新，建立新產業新業態土地要素保障機制，促進農村一二三產業和城鄉融合健康有序發展。推進國土空間用途管制政策創新，探索建立國土空間用途管制協同機制、實施機制和監管機制。推進全生命周期監管政策創新，探尋規劃統籌、科學調度、行動有力、成效可測的自然資源督察運行機制。

（四）著力開展五大工程項目建設

開展國土空間生態修復工程建設，實施一批全域土地綜合整治與生態修復項目，完成一批海岸線整治修復項目，全面完成錢江源頭區域山水林田湖草生態保護修復。開展萬千畝生態造地工程項目建設，多途徑探索造田造地新辦法，因地制宜墾造耕地。開展土地高效復合利用工程項目建設，高起點推進低效用地再開發，新增工業項目用地全面推行“標準地”制度，引導資源要素向優勢園區、優勢產業、優勢企業集中。開展自然資源數字化重大示范項目建設，深化5G、云計算、大數據等新技術在自然資源管理領域的應用，推進省域國土空間治理數字化建設。開展“三維浙江”高精度地理實體場景項目建設，建成覆蓋浙江省域陸海一體的高精度三維地理實體場景，為自然資源管理、省域空間治理數字化、地理信息公共服務等提供有效支撐。

（五）著力推進四大行動計劃

推進自然資源保障服務提升行動計劃，以優化審批服務為重點，持續開展“兩通道三攻堅”行動。推進自然災害風險防范提升行動計劃，健全自然災害防控體系，強化地質災害、海洋災害等重點領域風險管控和預警。推進自然資源統一確權登記行動計劃，按照國家統一部署，及時完成農村宅基地、農房、林權、土地承包經營權等統一確權登記。推進自然資源維權執法行動計劃，深化自然資源掃黑除惡專項斗爭、違建別墅問題清查整治專項行動、高爾夫球場清理整治行動、大棚房清理整治行動、千島湖臨湖地帶綜合整治行動等專項執法行動，從嚴從緊維護自然資源執法監管秩序。

（六）著力提高六大能力

提高政治自覺能力，把講政治放在首位，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，為做好新時代自然資源管理工作提供堅強的政治保證。提高保障保護能力，圍繞中央關于生態文明建設和省委、省政府的重大決策部署，以及做好“六穩”工作、落實“六穩”任務，提高資源要素保障保護能力。提高工作創新能力，利用大數據深化“最多跑一次”改革，打破自然資源多頭管理、部門分割、信息孤島、數字鴻溝等問題，建好“一庫一圖一箱一碼”，提高便民利企的服務能力。提高統籌協調能力，以提高統籌山水林田湖草一體化生態保護和修復能力為牽引，全面提高統籌國土、地礦、海洋、森林、測繪等管理能力。提高貫徹落實能力，按照自然資源部門承擔的“兩統一、六方面”職責，建立領導干部帶頭，以上率下，真抓實干，一級做給一級看，一級帶著一級干的落實機制。提高監管執法能力，完善政策法規配套，加強執法隊伍建設。