中國社會保險法制建設：現狀評估與發展思路

鄭功成

(中國人民大學 中國社會保障研究中心，北京 100872)

社會保險是現代社會保障體系的主要構成部分和異常重要的民生保障制度安排，關乎社會成員的養老、醫療、工傷、失業、生育與護理權益，是解除人民群眾后顧之憂并預防貧困的長久制度保障。自社會保險制度于1883—1889年在德國誕生起，其遵循的就是多方分擔責任和權利義務相結合的原則，形成了立法先行的基本規則，立法構成了確立社會保險制度的前提條件，通過法律確立制度，再以法律為依據實施，是社會保險制度的內在要求，也是國際通行的慣例。

我國的社會保險制度建設始自20世紀50年代初期，此前的民國時期雖然動議過相關立法并形成過社會保險法律草案，但始終未能制定法律和真正建立過社會保險制度[1]。以1951年頒布并實施《中華人民共和國勞動保險條例》為標志，新中國建立的是以傳統社會主義公有制為基礎且納入高度集中的計劃體制的勞動保險制度。進入改革開放年代后，大規模的經濟改革使原有勞動保險制度逐漸喪失了單位保障制度下的組織機制與單一責任主體承擔籌資責任的財政基礎，在經歷一些地方自發的試驗性探索后，勞動保險制度也進入了全面而深刻的制度變革時期[2]。經過近20多年的漸進改革，從計劃經濟時期的免費型單位保障制走向多方籌資的繳費型社會保險制，目前已經實現了制度變革的整體轉型，實踐證明是適合市場經濟和符合社會發展需要的正確選擇，事實上已經取得了巨大成效。然而，在破舊立新的漸進改革中，社會保險的法制建設卻嚴重滯后，2011年7月正式實施的《中華人民共和國社會保險法》(下文簡稱“《社會保險法》”)受當時條件的影響具有明顯的局限性，實踐中主要依靠政策性文件實施的現狀正在影響著新的制度走向成熟、定型，甚至在一定程度構成了深化改革的法律障礙。因此，加快社會保險法制建設勢在必行。

1 社會保險法及配套法規與重要政策梳理

我國社會保險制度包括養老保險制度、醫療保險制度、失業保險制度、工傷保險制度、生育保險制度以及2016年開始啟動的長期護理保險制度試點，它們構成了我國社會保障制度體系的主體。全國人大常委會制定的相關法律、國務院頒布的社會保險相關行政法規、國務院主管部門發布的社會保險相關部門規章、國務院及其主管部門發布的社會保險政策性文件、地方政府出臺的相關地方性法規與政策性文件等五個方面共同構成了當前我國社會保險制度實踐的依據。

1.1 全國人大常委會制定的相關法律

由全國人大常委會2010年制定的《社會保險法》包括總則、基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險、社會保險費征繳、社會保險基金、社會保險經辦、社會保險監督、法律責任及附則，共12章98條，對整個社會保險制度進行了框架性、原則性規制，是我國社會保險制度的基本法律依據。此外，2012年由全國人大常委會制定的《中華人民共和國軍人保險法》包括總則、軍人傷亡保險、退役養老保險、退役醫療保險、隨軍未就業的軍人配偶保險、軍人保險基金、保險經辦與監督、法律責任、附則等9章51條，僅適用于軍人。上述兩部法律為我國社會保險制度提供了最高層級的法制規范，但過于簡單，可操作性較弱。

1.2 國務院頒布的社會保險相關行政法規

根據《中華人民共和國立法法》，國務院可以在不違背法律的條件下制定相應的行政法規，由國務院總理令的形式頒布，它們構成了我國法制體系中的第二層次。國務院制定的與社會保險制度相關的法規有：1998年頒布的《失業保險條例》、1999年頒布的《社會保險費征繳暫行條例》、2010年頒布的《工傷保險條例》、2016年頒布的《全國社會保障基金條例》。在上述法規中，《社會保險費征繳暫行條例》是針對整個社會保險制度的，《全國社會保障基金條例》是針對主要作為養老保險制度戰略儲備基金的，只有《工傷保險條例》《失業保險條例》針對社會保險項目，這兩部法規事實上是我國工傷保險制度、失業保險制度的主要法制依據。作為社會保險制度中最重要的養老保險、醫療保險尚未制定專門的行政法規，生育保險同樣如此，護理保險更是只有主管部門的試點方案。因此，目前的社會保險法規是殘缺不全的。

1.3 國務院主管部門發布的社會保險相關部門規章

國務院主管部門發布的部門規章處于我國法制體系中的第三層次，它們必須遵循法律、法規確立的原則與基本規制，只能將法律、法規的規制加以具體化。目前，社會保險領域的部門規章主要有：1999年勞動和社會保障部發布的《社會保險費征繳監督檢查辦法》，2000年勞動和社會保障部發布的《失業保險金申領發放辦法》，2003年勞動和社會保障部發布的《社會保險稽核辦法》，2007年勞動和社會保障部發布的《社會保險經辦機構內部控制暫行辦法》，2011年人力資源和社會保障部(以下簡稱“人社部”)發布的《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》，2013年人社部發布的《工傷康復服務規范》《工傷職工勞動能力鑒定管理辦法》，2015年人社部發布的《機關事業單位工作人員基本養老保險經辦規程》，2017年人社部、財政部、國家衛生與計劃生育委員會、國家安全生產監督管理總局發布的《工傷預防費使用管理暫行辦法》以及2017年人社部、財政部發布的《企業年金辦法》等。這些部門規章主要對社會保險制度運行中的行為與規程進行規范，部分涉及制度安排中的具體內容。

1.4 國務院及其主管部門發布的社會保險政策性文件

社會保險政策性文件是指以國務院、國務院辦公廳、相關主管部門名義發布的相關決定、通知、意見、試點方案等。國務院發布的社會保險政策性文件主要有：1991發布的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》、1998年發布的《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》、2010年發布的《關于試行社會保險基金預算的意見》、2014年發布的《關于建立城鄉居民基本養老保險制度的意見》、2015年發布的《基本養老保險基金投資管理辦法》、2015年發布的《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》、2016年發布的《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》、2017年發布的《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》、2018年發布的《關于企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》。

國務院辦公廳發布的社會保險政策性文件主要有：2015年發布的《關于全面實施城鄉居民大病保險的意見》《機關事業單位職業年金辦法》、2017年發布的《關于進一步深化基本醫療保險支付方式改革的指導意見》《關于加快發展商業養老保險的若干意見》、2019年發布的《關于全面推進生育保險和職工基本醫療保險合并實施的意見》《降低社會保險費率綜合方案》。

相關主管部門發布的現行政策性文件主要有：1999年財政部、勞動和社會保障部發布的《關于社會保險經辦機構經費保障等問題的通知》，2011年人社部發布的《關于進一步推進醫療保險付費方式改革的意見》，2012年衛生部、中國保監會、財政部、國務院醫改辦發布的《關于商業保險機構參與新型農村合作醫療經辦服務的指導意見》，2014人社部發布的《關于進一步加強基本醫療保險醫療服務監管的意見》《關于印發城鄉居民基本養老保險經辦規程的通知》，2014年人社部、財政部、國家發展與改革委員會、工業和信息化部發布的《關于失業保險支持企業穩定崗位有關問題的通知》，2015年人社部、財政部發布的《關于調整工傷保險費率政策的通知》，2016年人社部、財政部發布的《關于做好基本醫療保險跨省異地就醫住院醫療費用直接結算工作的通知》，財政部、國家稅務總局、中國保監會發布的《關于將商業健康保險個人所得稅試點政策推廣到全國范圍實施的通知》，2016年人社部發布的《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，2017年人社部、財政部發布的《關于工傷保險基金省級統籌的指導意見》《關于失業保險支持參保職工提升職業技能有關問題的通知》，2017年人社部發布的《關于工傷保險待遇調整和確定機制的指導意見》《關于進一步健全社會保險經辦服務標準化體系的意見》，2019年國家醫療保障局發布的《關于印發醫療保障標準化工作指導意見的通知》等。上述政策性文件構成了現行社會保險制度實踐的重要依據。

1.5 地方政府出臺的相關地方性法規與政策性文件

根據以上法律法規與政策性文件規定，省級及其以下地方政府也會結合本地實際出臺相關的地方性法規與政策性文件。如省級立法機關制定的有《廣東省社會保險條例》《廣東省社會保險費征繳監督條例》《山東省社會保險條例》《湖北省社會保險條例》《浙江省社會保險條例》《江蘇省社會保險費征繳條例》等等。此外，省級以下各級政府及其主管部門均發布過難以計數的社會保險政策性文件，這些政策性文件彌補了中央層級法律法規政策規制的不足，成為地方實施社會保險制度的重要依據。

上述五個方面共同構成了當前我國社會保險制度實踐的依據。由此可見，從中央到縣級制定的政策性文件構成了我國社會保險制度實施的主要依據，這與國外的社會保險制度均以相應的法律為依據形成鮮明的反差，表明我國社會保險法制化程度不高。

造成社會保險法制建設滯后的原因雖然是多方面的，但主要原因在于制度變革的漸進性與全面性。一方面，經濟改革導致了傳統的勞動保險制度難以為繼，但又不可能采取休克療法，只能伴隨漸進的經濟改革逐步推進。因此，無論是養老保險、醫療保險還是工傷保險、失業保險以及正在試點中的護理保險，都經歷過單項局部試驗再到總結經驗逐步推廣的過程，漸進改革中的不成熟必然帶來制度變革的不成熟并會形成相應的路徑依賴。另一方面，我國的社會保險制度改革是全面而深刻的制度變革，即傳統的勞動保險制度整體轉型為現行的社會保險制度，必然要打破舊有的法制規范，但因新制度是在艱辛探索中逐步確立起來的，很難遵循立法先行、以法定制、依法實施的普遍規則，合理的策略只能是先破后立、邊破邊立，制度變革的表現形態則是傳統的勞動保險制度與新型的社會保險制度雙軌并行，在相當長的時期內此消彼長并最終實現整體轉型。實踐證明，這種策略適合中國的國情，它避免了社會保險制度深刻變革帶來的巨大社會風險，同時較好地維護了勞動者的現實權益。因此，社會保險法制建設滯后有其歷史必然性與合理性，但新舊制度轉型的過渡時期過長則易損害新制度的公信力，亦無法給全體人民帶來清晰、穩定且理性的安全預期，在國家進入全面建設現代化強國和全面依法治國的新時代背景下，這種局面需要盡快改變。

2 社會保險制度的發展成就與存在的問題

總體而言，以社會保險為主體的中國特色社會保障體系已經明確，社會保險法制框架基本成形，并初步實現了造福全民的目標，但主要依靠政策性文件為依據的現實，表明現行法制已經不能適應時代發展的需要，目前存在的問題必須引起高度重視。

2.1 社會保險制度的主要發展成就

盡管社會保險法制建設嚴重滯后，但我國的社會保險制度改革還是取得了很大的成就，實現了從傳統的免費型單位保障制到繳費型社會保險制、從單一責任主體到多方分擔責任、從只覆蓋城鎮勞動者到覆蓋全民、從單一層次走向多層次化的重大轉變。以2010年10月全國人大常委會制定《社會保險法》為主要標志，我國社會保險制度取得的成就主要表現在以下四個方面。

第一，《社會保險法》明確了我國的社會保障體系是以權利義務相結合的社會保險制度為主體的制度體系。在國際上，社會保障制度模式大體可以分為四種：一是起源于德國，以責任分擔、權利義務相結合的社會保險制度為主體的制度體系，大多數國家采取這種模式；二是起源于英國，建立在國家財政負責基礎之上的福利國家模式，北歐國家與英聯邦國家屬于這種模式；三是以美國為代表的混合制模式，其政府負責或主導的福利制度與市場提供的保障及發達的社會慈善事業構成了三足并舉模式；四是其他模式，如新加坡的公積金制度。在我國社會保障制度變革的過程中，既沒有延續建立在傳統社會主義公有制基礎之上并納入高度集中的計劃體制的國家-單位(或集體)保障制，也沒有簡單地照搬其他國家的模式，而是在借鑒他國經驗的基礎上試圖走出一條有中國特色的社會保障道路。《社會保險法》的重大貢獻在于明確了面向全民的醫療保險以及面向所有適齡人口的養老保險制度目標，這兩項制度的普惠性客觀上決定了中國特色的社會保障制度體系是以權利義務相結合的社會保險制度為主體的體系結構。因此，我國的社會保障制度更多地借鑒了德國的經驗，但在具體實踐中既吸收了福利國家的一些做法(如為城鄉居民提供普惠性、均等化的養老金)，也吸收了美國等國家的一些做法(如居民大病保險由商業保險公司經辦)。《社會保險法》的這種規制對我國整個社會保障制度建設與發展具有非常重大的意義。

第二，以《社會保險法》為基本依據的法制體系框架基本成形。前文所述的五個方面揭示了我國社會保險法制體系框架的輪廓已經形成，這就是以《社會保險法》為基本依據，輔之以《軍人保險法》和《社會保險費征繳暫行條例》《失業保險條例》《工傷保險條例》《全國社會保障基金條例》等法規，以及國務院、國務院辦公廳和人社部、國家醫保局、財政部等主管部門發布的一系列政策性文件或部門規章，它們為我國社會保險制度的運行與發展提供了依據。不過，現行社會保險法制又主要以各種政策性文件為具體依據，其中最為重要的養老保險、醫療保險迄今尚未制定專門的行政法規，基本依靠政策性文件來實施；不僅如此，由于各項制度始終處于地方統籌狀態(主要是市、縣級統籌層次)，一些省級立法機關還制定過地方性社會保險法規，從省到縣一級出臺的地方政策性文件更是多如牛毛。換言之，在我國社會保險制度具體實踐中，還有許多是由地方性政策規制的，這一事實充分反映了我國的社會保險法制建設落后，進而表明改革開放以來逐漸建立起來的社會保險制度遠未成熟，迄今仍然處于政策主導下的試驗性改革階段。

第三，社會保險制度快速發展，成為惠及全民的制度安排。盡管法制化程度不高，但在黨和政府的高度重視下，我國社會保險制度還是得到了快速發展。據統計，截至2019年底，全國參加基本養老保險的人數達96 748萬人(含離退休人員與城鄉居民中領取養老金待遇者，下同)，其中城鎮職工參保人數為43 482萬人，城鄉居民參保人數為53 266萬人[3]，養老保險制度實現了制度全覆蓋。全口徑基本醫療保險參保人數135 436萬人，參保覆蓋面穩定在97%，其中參加職工基本醫療保險人數32 926萬人，參加城鄉居民基本醫療保險人數102 510萬人；在參加職工基本醫療保險人員中，在職職工24 231萬人，退休人員8 695萬人[4]，全民醫保的目標基本實現。這一組數據表明，基本養老保險、基本醫療保險已經成為全民共享國家發展成果的基本制度安排，這是我國社會保險制度發展取得的巨大成就。

第四，社會保險財務狀況總體良好，能夠實現可持續發展。當前，各項社會保險制度雖處于地區分割統籌狀態，但社會保險制度是國家層級的制度安排，因此，評估這一制度的財務狀況應當以全國總體情況為基本依據，而不能以個別地區的收支狀況為依據。截至2019年底，人社部主管的全國基本養老保險基金累計結存62 338億元，失業保險基金累計結存5 749 億元，工傷保險基金累計結存1 783 億元；國家醫療保障局主管的全國基本醫保基金累計結存26 912億元，其中職工基本醫保基金累計結存21 850億元，城鄉居民基本醫療保險基金年末累計結存5 062億元；生育保險基金累計結存619億元[4]。這一組數據表明五大保險項目的財務狀況是良好的，也是可持續的，其中失業保險、工傷保險、基本醫療保險基金結余偏多。當前的問題是各項保險制度處于地區分割統籌狀態，不同地區呈現出基金余缺并存且走向兩極分化：一方面，基金總量結余在不斷增長，部分地區結存越來越多且存在基金貶值問題；另一方面，一些地區出現收不抵支現象，導致財政負擔日益沉重。因此，加快制度整合步伐和提高統籌層次是必由之路。

2.2 社會保險法制建設面臨的主要問題

伴隨黨的十八大以來社會保險改革與發展變化，特別是近年來機關事業單位養老保險改革、城鄉居民醫療保險制度整合以及社會保險管理體制發生的重大變化等，社會保險法制建設滯后的不良效應也日益顯現，客觀上已經成為嚴重影響深化改革并可能導致這一制度體系難以走向成熟、定型的障礙。

第一，各項社會保險制度實踐仍主要依靠中央與地方行政系統的政策性文件規范。從多個省市調查獲得的情況來看，我國的養老保險、醫療保險主要依靠國務院及其主管部門的政策性文件推進改革與發展實踐，失業保險、工傷保險雖有較為完整的行政法規，但同樣需要不時發布政策性文件來應對現實中的問題。2020年1月新冠肺炎疫情暴發后，人社部、國家醫療保障局、財政部等陸續發布多項新的政策性文件用于應對抗擊疫情期間的社會保險問題，這些政策性文件有許多是“打補丁”的方式，再加上由于中央層級政策性文件規范的不足，還需要地方出臺政策，“一事一議”“急事特議”“疊床架屋”的做法并不罕見，導致本應全國統一的社會保險制度安排變成了各地不一，直接損害了社會保險制度的統一性，進而抑制了社會保險制度功能的有效發揮。

第二，《社會保險法》因歷史局限性存在著缺陷與不足，已經不能適應社會保險制度發展實踐。一方面，現行法律規制跟不上社會保險制度改革與發展的步伐。例如，《社會保險法》第二十至二十二條規定的農村養老保險、城鎮居民養老保險實際上早已合并，法律中的概念都不存在了；再如，城鄉居民基本醫療保險在許多地方已經統一，但在《社會保險法》中仍然是城鄉分割，第二十四條的新型農村合作醫療已成為歷史概念；再如，機關事業單位養老保險制度于2015年已經建立，但在《社會保險法》中仍是授權國務院決定；還有工傷保險、失業保險均無積極預防功能，制度功能受到了損害，目前正在修正相關條例就面臨著《社會保險法》存在相關空白的問題；還有建立護理保險屬于應對人口老齡化的合理舉措，但法律中并無相應的規范，導致實踐中的莫衷一是。另一方面，現行法律中還有一些規定與日益明朗的改革發展取向相悖。如社會保險基金存入財政專戶，這與社會保險基金單獨預算并需要投資運營的改革取向相悖，也與新的預算法明確要求減少財政專戶、統歸國庫的宗旨相悖；進城務工的農村居民、征地農民的社會保險規定與城鄉統籌和制度一體化進程相悖；最低繳費滿15年可領取足額的養老金之規定系當年對老一代退休人員歷史性貢獻的補償性規制，但因寫入《社會保險法》而被看成了永久性規制，亦與延遲退休年齡和必須提高最低繳費年限的政策取向相悖，更會直接危及社會養老保險制度的可持續發展；退休人員不繳納醫療保險費的規定，亦是當年考慮到退休人員的歷史性貢獻與繳費能力而做出的規制，但法律的規制將這一不恰當的政策永久性延續下去，不僅造成代際不公，而且直接損害著這一制度的可持續發展；規定養老金待遇可以分段計算，但現實政策是通過養老保險關系的地區轉移而在退休地計發養老金。所有這些均表明現行立法不僅不能引領社會保險制度的改革與發展，而且事實上構成深化社會保險改革與發展的法律障礙。

第三，法律中的一些規定尚未真正得到貫徹落實，執法不嚴成了影響制度正常發展的現實問題。例如，《社會保險法》明確規定社會保險費實行統一征收，但實踐中社會保險經辦機構和稅務機構都是征收主體，雖然2018年國務院機構改革后已經明確由稅務機構統一征收，但因法律規制不足，企業普遍擔心征繳政策有變，認為社保征繳機構轉換對企業利益造成了負面沖擊，統一征繳的機構改革目標仍未實現[5]；《社會保險法》規定基本養老保險基金全國統籌、其他社會保險項目實行省級統籌，迄今仍未見明確的實現時間表；社會保險基金預算制還未真正落實，目前做的是簡單的地區數據匯總，從而使各級人大及其常委會無法有效監督；養老金正常調整機制還未真正建立；社會保險信息公開披露機制還未得到確立，參保人的知情權和監督權也就無法得到保證；社會保險監督委員會作為法律規定的一項重要內容，并未得到尊重，其作用同樣尚未發揮。特別是對社會保險領域中的違法行為制裁不力，各種騙取養老金、醫保基金等行為很少受到刑事懲治，法律的威懾力大打折扣。這些現象表明，現行法律規定不僅需要盡快完善，更需要有相應的法律條文與監督機制來保證法律的貫徹實施。

第四，國家層級的法律法規與政策性文件規定過于原則性，讓地方無法具體操作。例如，建立多層次養老保險體系是《社會保險法》的明確目標，但因缺乏具體規制，迄今仍然是基本養老保險一層獨大；《社會保險法》規定，個人可以監督單位繳費情況，但現實是連按照何種標準繳費都缺乏知情權；對制度改革前參加工作的國有單位職工工齡“視同繳費”是《社會保險法》的重要規定，關系到曾在國有企業、機關事業單位工作者和在軍隊服役者的基本社會保險權益，但“視同繳費”的對象、標準及其與待遇掛勾等如何操作，資金來源于何處，均缺乏統一的具體規定，各地出臺的政策存在差異性，已經隱含著巨大的社會風險；政府對養老保險等承擔兜底責任是否無限，以及如何在中央與地方之間進行分責，均缺乏明確的法律規定；職工醫保中的個人賬戶已經被詬病多年，如何處理卻在法律中被完全回避了，深化改革需要有明確的法律規制；養老保險統賬結合之結構比例缺乏明確規定，故而還在不時引發重大分歧，存在著以個人利己主義弱化社會保險制度互助共濟本色的風險。還有現在用醫保基金購買商業性的醫療或健康保險，允許商業保險公司在經辦城鄉居民的大病保險業務中贏利，這種做法顯然違背了現行法律的原則規定；社會保險繳費基數各地不一，嚴重地損害了這一制度的籌資公平性，也損害了全國范圍內法定勞動成本應當公平的法則，拖欠社會保險費的現象仍然存在；護理保險在許多國家已經成為應對老齡化的重要制度安排，在德國、日本等國家甚至成為僅次于養老保險、醫療保險的主要項目，但我國還只有2016年6月人力資源和社會保障部發布的《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，致使試點城市出臺的方案五花八門。

社會保險法制建設嚴重滯后帶來的效應就是社會保險制度質量不高，進而衍生出各種問題，比如養老保險、醫療保險不同程度地存在籌資不公、待遇不公等。以覆蓋面為例，追求覆蓋全民是發達國家早已實現的目標，也是全球社會保障發展的總趨勢[6]，我國雖然初步實現了全民醫保的目標，所有老年人均能夠領取養老金，但仍有一部分城鄉居民未參加基本養老保險與基本醫療保險，參保者大多選擇水平偏低的居民養老與醫療保險。以籌資為例，德國創建社會保險制度時就確立了勞資繳費各半的規則并為大多數國家所采用，我國卻是用人單位負擔重，個人負擔輕，致使企業成本過大，影響企業的市場競爭力。以養老保險為例，由于待遇計發辦法各省不一，導致同類人群因不在同一地區或者不同年份退休，待遇水平也相差較大；居民養老保險因缺乏必要的法律規制，籌資水平低，待遇水平低，關鍵是參保主體屬于自愿參保且絕大多數選擇最低繳費檔次，每年繳納100元的養老保險費只具有象征意義。以醫療保險為例，在居民醫保中分離出了大病保險，卻又要求由商業保險公司經辦，導致紛爭不斷[7]。還有現行法律法規規制與社會保險制度互助共濟規律相悖，直接影響到社會保險制度的健康持續發展。如養老保險個人賬戶的設置就違背了參保人互助共濟的基本規則，不符合國際潮流[8]。

綜上，我國的社會保險法制建設還處于相當粗糙的低層次水平上，存在著深刻的時代局限性。法律制度的不完善，是當時改革實踐尚不成熟和無法形成高度共識的結果，也為推進改革朝著正確方向發展埋下了隱患。

3 加快社會保險法制建設的基本思路

在全面推進依法治國和加快促進社會保障體系走向成熟、定型的時代背景下，急切需要按照良法善治的標準來推進我國社會保險制度的法制建設。我國社會保險法制建設需要科學設定目標并做好頂層設計，而抓緊修訂現行的社會保險法和相關法規迫在眉睫，強化社會保險法治意識并嚴格執法構成了促使社會保險制度早日步入法制化軌道的必要條件。

3.1 科學設定社會保險法制建設目標和“兩步走”戰略

由于社會保險制度不僅關乎公民的基本權利，而且關乎國家認同與國家的統一性，因此這一制度必須建立在健全的法制化軌道上。同時，社會保險制度建立在多方分擔責任的財政基礎之上，政府與用人單位、參保人等一起構成了這一制度的權利與義務主體，如果社會保險制度也像其他制度一樣按照《立法法》規定采取行政法規甚至部門規章來規制，必然導致責任主體之間的利益失衡，最終會形成籌資責任日益向政府財政傾斜的局面，導致制度不可持續。以往的社會保險特別是養老保險、醫療保險實踐已經證明了這一點，即政府權力越大，承擔的財政責任越重，這種正相關關系恰恰是由于現行社會保險制度主要依靠行政主導的結果，顯然不利于社會保險制度健康持續發展。因此，社會保險制度對法制化程度應當有更高的要求，即各項社會保險制度應當全面法律化。為此，需要科學設定我國社會保險法制建設的目標并做好頂層設計。

第一，明確社會保險法制體系建設目標：一部基本法+若干部專門法。社會保險制度作為我國社會保障體系的主要構成部分，由多項具體制度組成。其中，養老保險、醫療保障等還必須以多層次化為發展目標，各項保險制度安排均有其客觀規律，不僅主體各方的權利義務關系有別，而且具體實施或經辦過程也不一樣。因此，社會保險法制體系的完善需要的不是一部法律來規制，而是應當由多部法律分別規制的一個法律體系。理想的方案是以現行的《社會保險法》為基本法，同時根據不同保險項目的需要分別制定《養老保險法》《醫療保障(險)法》《失業保險法》《工傷保險法》《護理保險法》等多部專門法律，最終走向法典化。這種取向與現行的《勞動法》及其《勞動合同法》《就業促進法》《勞動爭議調解仲裁法》等若干專門法律組成勞動法體系一樣，既能夠使各項社會保險制度從依靠行政法規或規章與政策性文件規制上升到法律規制，也能夠使各項具體的專門社會保險法律在基本法的基本原則與基本要求規制下更加詳實地規制各項制度，為各項社會保險制度的健康持續發展提供具體的法律依據。這是符合全面依法治國內在要求的取向，也是符合德國等許多發達國家社會保險制度立法慣例的取向。

第二，立足現實分兩步走：從一法多條例到多法并行。鑒于制定法律要受多種因素的影響，我國可以根據國家現代化進程，以2035年全面建成中國特色社會保險法律體系為目標，分兩步走：(1)從現在起到2025年完成“一法+多條例”建設任務。一是根據社會保險制度的客觀規律與發展需要，盡快修訂完善現行的《社會保險法》，使之能夠為整個社會保險制度提供共同準則和基本依據；二是完成各項專門制度安排的法規建設任務，盡快修訂完善現行的《失業保險條例》《工傷保險條例》《全國社會保障基金條例》，并在政策性文件的基礎上，加快制定《養老保險條例》《醫療保障(險)條例》《護理保險條例》《社會保險基金監督條例》等多部行政法規，全面滿足社會保險制度發展實踐的需要，讓社會保險制度走上初級法制化軌道；三是基本取消政策性文件，將依靠政策性文件實施社會保險的現象徹底送進歷史。(2)從2026年到2035年完成多法并行的目標任務。進一步完善社會保險基本法，同時將所有的社會保險行政法規全部上升到法律化層次，并完成法典化。這是中國特色社會保險制度全面走向成熟的客觀標志，也是社會保險領域全面走向法制化、現代化的客觀標志。

3.2 抓緊修訂完善《社會保險法》

鑒于《社會保險法》已經影響到社會保險制度的發展，加快修訂這部法律應當成為國家立法機關和政府相關主管部門的緊迫任務。

第一，必須堅持社會保險制度的統一性。社會保險制度自創立以來，一個非常重要的使命就是通過這一制度的實施來增進國家認同，從而實質上決定了它必須是國家層級的統一制度安排。我國現實中的社會保險制度卻因地區分割統籌和各種政策性文件過于粗放或靈活而讓國家利益在一定程度上淪為了地方利益。因此，修訂《社會保險法》必須更加明確堅持各項社會保險制度的統一性，為各項制度在全國范圍內不折不扣地得到全面貫徹落實提供統一的法律依據，不能再讓社會保險制度在地區分割與群體分割的狀態下發展。

第二，重建社會保險制度框架。將生育保險全面并入醫療保險制度，增加護理保險的法律規制，同時更加明確養老保險、醫療保險制度的多層次化。

第三，明確社會保險制度的管理體制與經辦機制。根據2018年國務院機構改革形成的新的管理體制，在法律中明確界定人力資源和社會保障部門、醫保部門、稅務部門、財政部門等的各自職責，賦予相應的權力并實行嚴格問責。同時，按照管辦分離的原則，進一步明確規范社會保險制度的經辦機構性質、設置與運行的依據，包括分別設置養老保險、醫療保險的經辦機構并對其運行做出法律規范，為社會保險制度的經辦提供可供操作的依據。

第四，明確各方主體的責任。明確政府對社會保險的財政責任，包括將兜底責任轉化成為按一定比例分擔繳費或支出責任以及中央與地方財政的責任分擔比例等，為各級政府提供清晰、穩定的預期；調整用人單位與參保者個人的籌資責任分擔比重，由籌資責任失衡向雙方均衡承擔籌資責任邁進。

第五，強化各項制度的積極功能。增進工傷保險、失業保險的預防功能等，在強調公平的前提下強化養老保險制度的激勵功能，同時強化對社會保險制度的法律監督，讓各方主體履行法定義務。

第六，進一步強化監督，確保基金安全、高效。進一步明確各級特別是全國及省級人民代表大會及其常委會對社會保險制度及基金的監督職責，明確社會保險行政部門對各項制度的日常運行與基金收支的監督職責，明確司法機關對社會保險制度運行中違法行為的監督職責，明確信息披露機制并接受社會監督等。

3.3 抓緊完善社會保險行政法規

基于《社會保險法》只能擔當基本法的角色，短期內又無法制定各項專門的社會保險法，而各項社會保險制度實踐又迫切需要有相對權威的法律依據，適宜的做法應當是加快社會保險行政法規制定步伐，包括加快修訂現行法規和盡快出臺新的法規。

第一，抓緊修訂完善《失業保險條例》《工傷保險條例》《社會保險費征繳暫行條例》《全國社會保障基金條例》。從現行法規來看，主要缺陷在于規制偏嚴、相對消極，影響了相關制度積極功能的全面發揮，因此，修訂上述法規需要立足于賦予制度積極功能。(1)失業保險制度。應當擴大覆蓋面，將進城務工的農民工和職業農民納入其中，同時建立反經濟周期操作機制，在繼續維護失業者的收入補償的同時，強化對促進就業和提升勞動者素質的規范，允許失業保險基金在支出結構上進行合理調整，可以將現行一些靈活性的政策納入法規變成穩定的制度安排，如對在特殊時期(如2020年防控新冠肺炎疫情期間)穩定就業崗位的用人單位返回失業保險繳費或補貼，合理安排職業技能培訓基金，助力勞動者不斷提升勞動技能，還需要與國家安排的就業再就業資金建立聯動機制，力求綜合效能不斷提升。(2)工傷保險制度。在確保對因工傷或職業病致死、致殘者依法補償以及對工傷或職業病患者給予醫療保障的同時，應當增強工傷保險制度對安全事故與職業病的預防功能和對工傷致殘者的康復服務，這樣才能全面發揮出工傷保險制度的積極功能。(3)社會保險費征繳。應當進一步明確稅務機關統一征收各項社會保險費的法定職責，并規范稅務機關征收社會保險費的行為，同時明確用人單位、參保者個人的繳費義務及相應的法律責任，以及社會保險費收取后的預算管理與支出規范。(4)社會保障基金。在社會保障基金規制方面，應當明確將社會保險基金結余及其投資活動納入其中，以實現社會保險基金保值增值。如果能夠在上述方面加以完善，上述法規不僅能夠促使這些制度安排發揮出更好的效果，而且亦為今后順利地制定相關的專門法律奠定堅實的基礎。

第二，抓緊制定《養老保險條例》《醫療保險條例》《護理保險條例》等。養老保險、醫療保險是最重要的社會保險制度安排，也是現代社會保障制度的主干項目，根據德國、日本等國的經驗，護理保險也將伴隨老齡化高峰時代的到來而成為日益重要的社會保險制度安排，因此，這三大制度急切需要制定相應的行政法規。(1)養老保險制度。需要在法規中明確基本養老保險的建制目標、不同制度安排的覆蓋范圍、權利義務關系、待遇計發以及養老保險經辦機制等，并對多層次養老金體系提供基本規制。(2)醫療保險制度。需要在法規中明確醫療保險制度的框架和覆蓋全民、公平普惠的目標，并以強制參保替代自愿參保，確保全民參保；同時，還需要明確基本醫療保險中的權利義務關系，明確醫保經辦機制及其運行規范，明確醫保經辦機構與醫療服務、醫藥方的關系及處理規范，明確多層次醫保體系建設的目標與要求等。(3)護理保險制度。需要明確建制目標、籌資方式、權利義務關系、經辦管理、受益條件評估、待遇給付等內容。如果制定了上述行政法規，則將意味著這三大制度走向成熟，也為制定專門的相關法律奠定了堅實的基礎。

3.4 強化法治意識，嚴格依法辦事

良法善治是社會保險制度法治化的根本要求，但法治化還需要以牢固樹立法治意識和依法辦事為條件。在社會保險領域，現實中表現出來的恰恰是這兩者均不足。

以法治意識為例，在籌資方面，法律規定必須參保的用人單位與參保人可能因多種原因不參保或者少參保(一個單位中讓部分人參保)，或者采取多種用工制來規避法律規定的法定義務，一些參保了的用人單位可能拖欠社會保險費或者盡可能少繳費；在待遇給付方面，地方出臺的政策措施五花八門，騙領養老金、醫患合謀騙取醫保基金等現象并不罕見，這些都表明參保主體極弱的法治意識；在依法辦事方面，一些地方社保部門將繳費基數變成了可以據需設定的“橡皮泥”，有的地方政府以保護企業為名允許政策變通，對于社會保險領域的違法犯罪現象缺乏有力的司法制裁，致使這一領域違法者雖眾而受到刑法制裁的案例卻很少，社會保險制度的嚴肅性與法律剛性在實踐中變成了彈性制。所有這些均揭示了我國還缺乏社會保險法治意識，而要真正實現社會保險制度法治化，除了不斷完善法律法規體系，還需要牢固樹立法治意識和嚴格依法辦事作為重要內容。在這方面，特別需要普及社會保險法律法規與重大政策，讓用人單位和參保人明確自己的法定義務和法定權益，同時嚴格依法辦事的程序。我國《刑法》第二百六十六條對“詐騙罪”有明確規定：“詐騙公私財物，數額較大的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金;數額巨大或者有其他嚴重情節的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金;數額特別巨大或者有其他特別嚴重情節的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑，并處罰金或者沒收財產。”2014年第十二屆全國人大常委會第八次會議通過的《關于〈中華人民共和國刑法〉第二百六十六條的解釋》又進一步明確：“以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險金或者其他社會保障待遇的，屬于刑法第二百六十六條規定的詐騙公私財物的行為。”刑法的上述規制為打擊社會保險領域中的違法犯罪行為提供了明確的法律依據。只有依法懲治社會保險領域中的違法犯罪行為，才能守住這一制度正常運行的底線，進而使這一關乎國民基本權利和維系國家長治久安的重大制度安排實現健康持續發展。