俄羅斯聯邦海上安全法律體系研究

李衛海馬 天

（1.中國政法大學，北京100088；2.甘肅政法大學，甘肅 蘭州730070）

作為陸海復合型國家，俄羅斯自彼得一世繼位起，就在開拓陸上疆界的同時，邁開了競逐海洋控制權與利益的步伐，并于葉卡捷琳娜大帝時期達到巔峰狀態①［美］戴維·R·斯通著，牛立偉譯：《俄羅斯軍事史：從恐怖伊凡到車臣戰爭》，解放軍出版社，2015年，第84 頁。。 從1704 年“北方戰爭”獲勝，取得波羅的海制海權至今，成為陸海雙強就一直是俄羅斯的國家夢想。但兼顧陸權和海權既是誘惑，也充滿風險與挑戰。如何在陸上安全與海上安全之間進行優先安排，如何在陸軍和海軍之間合理地分配力量和資源幾乎是無解，也無經驗可循。②Поликарпов.В.В.， Властьи Флот в Россиив 1905－1999годах，Вопросы Истории，2000，cс.45－46.蘇聯解體后，步入聯邦時代的俄羅斯陸續發布了一系列針對或關于海上安全的學說、條例及草案，逐步改變國家安全戰略中長期占據核心地位的“重陸輕海”意識與政策。①Alexander Burilkov， Torsten Geise，“Maritime Strategies of Rising Powers Developments in China and Russia”，Third World Quar?terly，Vol.34，No.6，2013，pp.1039－1040.在此基礎上，俄聯邦政府陸續頒布了一系列涉及海上安全的法律法規，并通過對這些法律法規進行后續修訂與完善，逐漸形成了以海洋法和軍事法為核心的保障俄聯邦海上安全的法律體系。②Михаил Новилянов， Концепция Государственной Безопасности Российской Федерации，ЭКСМО，2000，cc.19－20.本文將在明確俄羅斯聯邦海上安全概念、結構和旨趣的基礎上，重點分析其法律體系的具體內容與特點，并以此為背景對其未來的發展趨向進行預判和展望。

一、俄聯邦學說中的“海上安全”

早在蘇聯時期，時任海軍總司令（1956—1986）謝·格·戈爾什科夫（C.Г.Горшков）就在其著作《國家海上威力》中就海上安全問題提出了“國家海上威力理論”。他認為蘇聯（俄羅斯）海上安全的本質是從海上維護和拓展國家利益，因而所謂的“國家海上威力”即指代用于保障國家海上安全的各類手段和能力。③［蘇］謝·格·戈爾什科夫著，房方譯：《國家海上威力》，海洋出版社，1985，第9－10頁。這當中，應以建設強大的遠洋型均衡海軍為核心，以注重多元化國家海上威力的發展為準則，以完善理論、政策、法律規范體系為應變、治理機制。④［美］唐納德·W·米切爾著，朱協譯：《俄國與蘇聯海上力量》，商務印書館，1983年，第540頁。蘇聯解體后，俄羅斯聯邦時代的法學家馬爾克·恩京（Марк.Энтин）和海軍軍事學家伊·馬·卡皮塔涅茨（И.М.Капитанец）分別在其著述《聯邦海上安全法治研究》和《第六代戰爭中的海軍》中將現階段俄羅斯聯邦的海上安全結構細化為傳統海上安全⑤《聯邦海上安全法治研究》和《第六代戰爭中的海軍》兩本著作都將“傳統海上安全”定義為“非軍事進攻、入侵形制下的航行安全、交通安全和通道安全等。”和軍事安全。同時，二人認為“俄聯邦海上安全問題兼具復雜性和多樣性，故其保障手段和形式也多元化，但法律保障必須是基礎”。⑥Jim Nichol， Russian P olitical Economic and Security and U.S. Interests，Congressional Research Service，2015，p.28.綜上，從蘇聯時期至俄聯邦時期，俄羅斯海上安全的外在、顯性保障始終以軍事力量及綜合國力為依托，同時相應的內在、隱性保障是由以法治為基礎的多元體系所構成。

值得注意的是，能夠將上述理論和實體法進行聯結的重要橋梁是“學說”（Доктрина／Doc?trine）。在俄羅斯聯邦，學說具有重要的政治地位，既是一定時期內特定領域主要學者的理論博弈結果總結，也是其五大法律淵源之一（另外四個為法規性法律文件、標準條約、司法判例和慣例），能夠對相關法律的起草和修訂產生影響。⑦謝爾蓋耶娃·艾拉（Sargaeva Alla）：《蘇聯與俄羅斯法律淵源變遷研究》，大連海事大學2016 年碩士論文，第24－25頁。現階段俄聯邦的“海上安全”概念、目標等具體內容都來源于其國家學說序列中的海洋學說和軍事學說，因此二者可被視為連接其海上安全理論與海上安全立法的中間環節。

1.1 俄聯邦海洋學說中的海上安全

首先，新舊兩版《俄聯邦海洋學說》“是決定俄羅斯聯邦在海上進行相關活動所需遵循的權威性指導文件，對俄羅斯聯邦海上安全的概念、總體目標和保障力量均作出了明確界定。”⑧“Public Statement of the Russian Federation’s Defense Min?istry’s Goals and Tasks for 2015”，Ministry of Defense of the Russian Federation Website，26 March 2015，pp.49－51.所謂“海上安全”，即“俄羅斯聯邦各類海上活動及其利益安全，包括傳統海上安全和軍事安全。”⑨Морская Доктрина Российской Федерации на Период до 2030года，МорскаяПресса Российской Федерации，2017，cc.2－3.這里所說的“海上活動”，具體指代“俄羅斯聯邦為了穩定發展和保障國家海上安全而在研究、開發和利用海洋方面所從事的各類合法活動。”⑩Ministry of Defense of the Russian Federation，The Maritime Theory of Russian Federetion（New Version），ACT Press，2015，pp.5－6.此外，《俄聯邦海洋學說》還將海上活動視為海上安全產生的前提，并重點強調了其必須是合法行為。這一闡釋表明海上安全的存在與實現亦須兼備規范性與合法性，也是其海洋學說同海洋法之間存在內部邏輯關聯的實然表現之一。

其次，俄羅斯從2012 年底修訂的《世界大洋聯邦規劃學說》到2015年5月頒布的《2030年前俄聯邦海洋學說》，都將海上安全的總體目標表述為：“要充分確保俄羅斯聯邦的海上運輸、海岸線、專屬經濟區和大陸架的基本安全需求，以及在大西洋、太平洋、黑海、北極海域等處的戰略安全。”①肖輝忠、韓冬濤著：《俄羅斯海洋戰略研究》，時事出版社，2016年版，第5－6 頁。同時，俄聯邦也一再強調“海上潛力”（Mорской－Потенциал）是維護其海上安全的核心力量。所謂“海上潛力”即指“俄羅斯聯邦海上運輸系統、海軍、捕撈船隊、科研船隊、俄羅斯聯邦國防部的深海力量和裝備、聯邦安全局和邊防局的力量與裝備等”。②Таимоц Л， Военная Cтратегия Pоссии， Зарубежное BоенноИсследовательскоеИздательство，2015，cc.126－127.鑒于此，《俄聯邦海洋學說》中的“海上安全”又可被進一步理解為“以俄羅斯聯邦國家利益為基礎和前提，在其內海、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架以及公海海域內保證、保持、保障各項涉海活動、事務的安全性與可持續發展。”③V.A.Zolotarev，The History of Military Strategy in Russia，Kuchkovo Pole Press，2015，pp.119－120.

1.2 俄聯邦軍事學說中的海上安全

誠如蘇聯漁業部副部長維亞切斯拉夫·茲蘭諾夫（ВячеславЗланов）在其著作《如何維護俄羅斯國家的海上權益》中所言：“從古至今，唯有俄羅斯的軍事穩定方能保障其海洋權益。同時，也唯有俄羅斯的軍事優勢長期存在，才能確保其海上安全的實現。”④Vyacheslav Zilanov， How to Safeguard Russia’ s Maritime Rights，Foreign Affairs Press，1999，pp.63－64.自普京于2000 年上臺以來，在其“新歐亞主義”執政理念的影響下，兼顧東西向戰略、強化陸海統籌發展已成為俄聯邦軍事學說的核心趨向。而隨著俄聯邦海軍振興計劃的實施以及重返亞太與世界大洋戰略的逐步推進，海上安全也日漸成為其軍事學說的核心焦點。

2000 年版《俄聯邦2010年前海上軍事活動學說》目標序列中強調，要“重塑俄羅斯聯邦的世界海洋強國地位”，且“要以俄羅斯聯邦的海上軍事力量為主導，保護國家領土免于遭受來自海上的武裝侵略，從而維護海上邊界與主權的完整性和安全性。”⑤МинистерствоOбороны Российской Федерации，Bоенная доктрина Российской Федерации，Дрофа Пресс，2017，cc.2－3.此外，同年頒布的《俄聯邦海軍學說》也要求俄聯邦政府應“擁有足夠的海上軍事力量和海上潛力，在需要武力支持國家進行海上活動的情況下，能夠有效使用這種力量與潛力，徹底消除來自海上的各類威脅，以保證俄羅斯聯邦的國家安全及國界、領土、海權不受侵犯”。⑥Иван Самисов，“Тихоокеанский Флот ВМФ России”，2002／10／02，http：／ ／structure.mil.ru／structure／forces／type／navy／pa?cific.htm.

從總體上來看，《俄聯邦2010 年前海上軍事活動學說》和《俄聯邦海軍學說》共同針對海上軍事活動本身及其同海上安全的關系進行了說明，并著重從定義、目的、作用等方面進行了規范性解釋。首先，二者明確了海上軍事活動是“俄羅斯聯邦于全球范圍內憑借軍事手段而進行的有針對性的各類海上活動”，其目的在于“使俄羅斯聯邦能夠穩定發展海洋事業并逐步落實國家海上安全建設，尤其是海上軍事安全建設的各項任務”。⑦Ministry of Defense of the Russian Federation，The Maritime Theory of Russian F ederetion（New Version），ACT Press，2015，pp.22－23.其次，二者認為“海上軍事活動的作用在于有效預防他國海上力量的進犯，并堅定維護俄羅斯聯邦涉海軍事權益的絕對安全。”⑧George Syd， Russia’s Sea－Power： Past and Present or the Rise of the Russian Navy，Hard Press，2015，p.102.第三，二者將俄聯邦海上軍事活動同實現其海上安全間的關系表述為：“俄羅斯聯邦憑借海上軍事活動來保障自身及盟國的海上權益，反擊源于海上的外國武裝侵略。繼而在此基礎上，通過在世界海洋上展示象征俄羅斯聯邦的三色旗和海上軍事力量，積極參加諸如打擊海盜等國際社會正在進行且符合俄羅斯聯邦利益的軍事、維和與人道主義行動來實現海上安全。⑨И.М.Капитанец， Bоенно－Mорские Cилы в Bойне 6го Поколения，ИздательствоBосток，2016，cc.222－223.

據此可知，相較于俄聯邦海洋學說，其軍事學說中的海上安全范疇要局限得多，僅包括海上軍事力量的應用和海上軍事安全的實現路徑。但若以發展視角對其重新審視，可發現俄聯邦海上軍事安全的涵義在不斷擴展。①張煒、馮梁著：《國家海上安全》，海潮出版社，2008年版，第67頁。一方面是俄聯邦政府對于維護海上軍事安全的要求從“最后手段”向“基本底線”的擴展。自2000年通過《2010 年前俄聯邦海上軍事活動的政策原則》后，俄羅斯正逐步將“全力維護其海洋權益和海上安全，有效應對可能發生的海上軍事危機與沖突”作為其海上軍事安全的基本要求和底線。另一方面是海上軍事空間的外展，即俄聯邦的海洋利益正逐步從近海擴大到遠洋，與整個世界體系發生聯系，從而使其海上安全邊界得到拓展。由此可見，俄聯邦海洋、軍事學說中的海上安全實際上是二元一體，辯證統一的。二者在共同造就俄聯邦海上安全多重維度的同時，實現了其海上政治安全、航行安全、公共安全與軍事安全之間的契合，也為后續海上安全立法，乃至法律體系建構指明了方向。

二、俄聯邦海上安全法律體系構成

從理論上講，海上安全法律體系的建立并不是一項主觀且任意的工作，而是人們對各類海洋法律制度和具體的法律法規之間的客觀、正確的認識與反映。②Михаил Юрик，Общие Замечания поBоенному Праву Российской Федерации，ФедеральноеЦентральноеЮридическое Издательство，2007，cc.99－100.當前，以英國、日本、韓國等為代表的部分海洋國家都遵循“四步論”來構建其海上安全法律體系。首先，要依據國家憲法來制定體現維護、保障國家海上安全的基本原則。其次，國內有一部綜合性的海洋基本法，其制定與施行對于保證海洋法體系統一、有效調適不同法律法規間的關系、全面規定一國海洋權益主張而言具有十分重要的意義。再次，綜合性海洋基本法之下，以海洋法調整對象的不同來制定下一層次的海洋法律。最后，在軍事法領域對海洋軍事利用、海上軍事安全保障等問題進行專門立法，且須同海洋法之間的條款精神及權益主張相一致。

俄聯邦海上安全法律體系構建模式明顯不同于上述國家，其過程主要由“制定聯邦學說”、“進行合憲性審查”、“統合海洋法與軍事法中的相關內容”等三大階段組成。

2.1 俄聯邦海上安全法律體系構建路徑

同日、英、韓等國的海上安全法律體系構建路徑相比，俄聯邦加入了學說這一國內法淵源作為宏觀立法導向，去除了出臺海洋基本法這一環節，保留了符合憲法精神、規定，且須由海洋法與軍事法共組的內容。具體如下：首先，俄聯邦政府通過發布聯邦學說對海上安全的定義、目標、范圍、保障力量、保障方式等問題進行闡述。其次，以《俄聯邦憲法》第四條之規定作為后續海上安全立法的根本性依據。該條規定：“1.俄羅斯聯邦主權及于其全部領土、領海與領空；2.俄羅斯聯邦憲法和聯邦法律在俄羅斯聯邦全境擁有至高無上的地位；3.俄羅斯聯邦保證自己的領土、領海和領空完整、安全與不可侵犯。”最后，在合乎海洋、軍事學說和憲法的基礎上，以海洋法和軍事法中涉及海上安全的內容共同組成俄聯邦海上安全法律體系。

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2.2 俄聯邦海上安全法律體系中的海洋法部分

俄聯邦現行海洋法體系主要由《大陸架法》《內海、領海和毗連區法》《專屬經濟區法》等法律共同組成。三者分別于1995年11月、1998年7月、1998年12 月由葉利欽總統簽署并生效，較為完整地覆蓋了俄聯邦海洋事務。二十多年來，經過俄國家議會的數次修訂，其海洋法體系對俄聯邦海上安全的規制范圍與保障力度均得到了優化與完善。③Козьменко С.，“Брызгалова А.ПовышениеРоли ВМФ и Арктических ‘ВоенноМорскихзато’В Условиях Реализации Новой Морской ДоктриныРоссии”， МорскойCборник，Vol.78，No.11，2015，cc.60－63.

從總體上看，俄聯邦《大陸架法》第8章，《專屬經濟區法》第7章和《內海、領海和毗連區法》第2章之內容均涉及大量海上安全條款。這當中，前兩者在內容上具有高度關聯性，其章節名稱都是“執行本聯邦法所規定的保障制度”，均從保護機構、保護機構負責人的權力、保護機構間的協作路徑等方面對相關海域內的海上安全保障進行了規范。此外，俄聯邦《大陸架法》與《專屬經濟區法》亦在部分條款中共同作出了要以軍事手段、裝備來維護和實現俄聯邦在其所轄大陸架或專屬經濟區內的海上安全與海上利益的規定。

同時，在俄聯邦《大陸架法》第8章和《專屬經濟區法》第7章中，許多條款間的差異僅僅是管轄海域類型的改變，即“大陸架”和“專屬經濟區”的互相替換。例如，俄聯邦《專屬經濟區法》第7章第35條第5款之規定：“俄聯邦的軍艦、飛行器，在保護專屬經濟區安全時懸掛聯邦政府所授予其的旗幟、信號旗和識別標志。”以及第7章第36條第2 款之規定：“保護本區域海上安全的聯邦權力執行機構所轄軍艦、飛行器均可使用武器以武力方式應對違反本聯邦法和俄羅斯所參與的各項國際條約的非法外國船舶。”①On the Exclusive Economic Zone of the Russian Federation，Lomonosov Moscow National University Press，2016，pp.55－56，63－64.與之高度相似的內容可分別在俄聯邦《大陸架法》第8章第42條第5款和第43條第6款中找到，只是適用海域類型由“專屬經濟區”轉變為了“大陸架”。這充分說明了二者對于維護特定類型海域海上安全時的法律邏輯與規制思路是高度一致的。

而俄聯邦《內海、領海和毗連區法》中的內容相對獨立，以較大篇幅對本國及外國海上軍事力量，特別是軍用艦艇在俄聯邦所屬港口、領海、內海及毗連區停靠、通航等事項予以了規制和說明。尤其是在該法第2章第5條至第15條的區間部分對相關海上安全問題進行了詳細規定，可扼要概括為以下四點：1.俄聯邦海軍基地與軍艦停泊點制度；2.外國船舶、軍艦進入及和平通過俄聯邦海港、領海、內海的權限與程序；3.外國船舶、軍艦在俄北方海航道的通航權限與管制方式；4.對禁止航行區域和臨時危險航行區域的規制。具體說來，俄聯邦海軍基地與停泊制度強調當海軍駐泊區域與民用海港區域相重疊時，所有非軍用船只和外國船只的進出港規則都要經由海軍高級指揮官、海港港監、邊防局負責人和海關負責人共同協調確定，以確保港口周邊海域安全。②Паблова Петроура， Закон о Bнутреннем Mоре Tерриториальном Mоре и Прилежащей Зоне，Mорское Издательство，2017，c.7.另外，對不同情況下（自由、被迫、和平）進入俄聯邦不同海域（北方海航道、北極海域、禁止航行區域、危險航行區域）、海港的外國船只，尤其是軍事艦艇的通航權限和申請程序作了區別性規定。此舉是為了保障無論外國船只以何種事由進入俄聯邦所轄的任何海域、航道、港口都不會對其海上安全造成威脅與損害。鑒于此，該法被俄聯邦海洋法學界視為在海上安全領域同國際法聯系最為密切的一部國內海洋法律。③馬建光、孫遷杰：“俄羅斯海洋戰略嬗變及其對地緣政治的影響探析——基于新舊兩版《俄聯邦海洋學說》的對比”，《太平洋學報》，2015年第11期，第29頁。同時，該法最能反映出俄聯邦在保障不同海域海上安全時的思維、態度和立場的一部法律。

2.3 俄聯邦海上安全法律體系中的軍事法部分

俄羅斯聯邦政府歷來重視服務于海上安全保障的軍事力量建設與軍事法律法規完善。截至2019年底，俄聯邦應對海上安全事務的軍事力量主要由俄聯邦海軍、俄聯邦邊防局（國防部和安全局亦有參與）和俄聯邦邊防軍海岸警衛隊共同組成。④Jim Nichol， Russian P olitical Economic and Security and U.S. Interests，Congressional Research Service，2015，p.28.應對俄聯邦海上安全的軍事法律體系由《俄聯邦國界法》《俄聯邦邊防局法》和《保衛俄聯邦國界、專屬經濟區和大陸架時使用武器和作戰裝備的規則》等共同構成。

《俄聯邦國界法》于1993年4 月1日由葉利欽總統簽署生效。該法共11章45條，其中第4 章邊防制度，第5章口岸制度，第6章國家權力機關守衛國界的權限以及第7章俄聯邦邊防機關、武裝部隊、其他軍隊在保衛國界方面的權限等內容直接關系到海上安全的維護與保障。①О Государственной Границе Российской Федерации，Федеральное Юридическое Издательство，2004，cc.4－5.特別是在該法第6章的內容中對涉及海上安全的軍事防御性活動進行了權責分工上的細化。例如，第6章第28條第2款規定：“俄羅斯聯邦安全局與國防部共同協調保衛陸、海上國界安全的聯邦空軍和海軍間的協同行動，并與各部委一起組織、領導當地執法機關和聯邦特種部隊的行動。”②The Boundary Law of Russian Federation，Russia Education Press，2016，p.10.該條第3款規定：“俄羅斯國防部負責保衛國家的空中國界和水上、水下安全。并積極保障、協調軍事力量在聯邦法律所認可的情形下，參與陸、海界以及其他水域的安全防御。”③同①，cc.11－12.同時，該法第7章第30、32、33、35條對俄聯邦邊防局在海上的例行安全查驗，應對海上緊急狀態下的人權克減，武裝力量在水下的權限，進行海上安全保障時的武器裝備使用問題等做了具體規范。 從歷史維度上來看，該法的核心意義在于為俄聯邦的海上國界劃定奠定了法律基礎，也是其后續海上安全立法的重要參考和依據。

《俄聯邦邊防局法》于2000年5月4 日由普京總統簽署生效。本法共計7章20條，對俄聯邦邊防局的定義、構成、主要任務、活動基礎、組織基礎、保障基礎、檢查監督機制等方面進行了規范。其中近三分之一的章節涉及海上安全。例如第1章第3條第1款規定：“俄羅斯聯邦邊防局的主要任務包括守衛俄羅斯聯邦內海、領海、專屬經濟區、大陸架及其自然資源的安全”。又如第4章第9條第1款規定：“俄羅斯聯邦邊防局在自己的職權范圍內對有可能侵犯俄羅斯聯邦內海、領海、專屬經濟區、大陸架安全和利益的個人、團體、組織及其行為進行國家檢查。”④V.V.Gerasimov，“The Role of the General Staff in the Or?ganization of the Country’s Defense in Accordance with the New Statue on the General Staff ，Approved by the President of the Russian Feder?ation”， Bulletin of the Academy of Military Science，Vol.94，No.1，2014，pp.18－19.同時，由于俄聯邦邊防局的主要任務是負責維護、保障陸、海上邊界區域的穩定與安全，故第2 章邊防局的活動基礎、第3章邊防局的組織基礎以及第4章邊防局的力量和裝備等規定，同樣也適用于俄聯邦海上邊界安全的保障。因此，該法的重要意義就體現在通過立法形式將海上邊界安全提升至與陸上邊界安全同等重要的地位，徹底扭轉了蘇聯時代至葉利欽執政時期所推行的“重陸輕海”政策，為普京時代重塑俄羅斯聯邦海上安全觀和海洋大國形象的戰略方針打下了堅實的法律基礎。

三、俄聯邦海上安全法律體系的特點

俄聯邦海上安全法律體系基于其構建路徑的獨特性，具有若干特點，主要包括規范性、強制性、軍地協同性與高度重視“北極－北方海航道”海上安全等四大特點。其中，規范性是指俄聯邦希冀通過海上安全法律體系的建立和不斷完善來維持、保障符合其根本利益的海洋秩序，使其能夠科學地協調國內各類海上活動，進而消除可能發生的海上矛盾或沖突。強制性是指海上安全法律體系作為俄聯邦統治階級的國家意志在海洋安全事務上的集中表現，為保障其貫徹落實，就勢必需要依靠強制性手段。這也是俄聯邦海上安全體系包括海上軍事力量和海上執法力量的原因，其目的在于能夠及時發現、處理各種海上侵權和違規活動，以確保海上安全法律法規強制力的實現。當然，規范性和強制性也是各國海上安全法律體系所普遍具有的特征，而軍地協同性與高度重視北極與北方海航道的海上安全是俄聯邦海上安全法律體系所具有的非常規特點，值得進一步剖析、研究。

3.1 軍地協同性

俄聯邦海上安全法律體系體現出了較強的軍地協同性，主要表現為：①О Государственной Границе Российской Федерации，Просвещение Пресс，2016，cc.18－19.和平時期的非軍事人員、機構與組織的軍事化培訓準備；②Ulan Tuyya， Law of Border Defence Bureau in Rudssian Fed?eration，National Mongolia University Press，2018，p.21.戰時非軍事人員、機構和組織的協助、服從義務；③針對外國艦船出入港規則的軍地協同決策制度。一方面，俄聯邦《國界法》第3章第9條規定：“由于俄羅斯聯邦海軍時刻準備解決國家所面臨的海上安全問題，因此處于聯邦政府管轄下的各類海上運輸船隊、漁船隊、科考船隊及其他專業船隊和其后勤單位要時刻戰備機動；對上述非軍事用途船舶上的工作人員、航運公司和國家管理部門的行政人員及領導要不定期地進行系統化的海上軍事能力培訓，使之能適應戰時條件的工作。”①該規定強調了非軍事人員在和平時期應接受由俄聯邦海軍所主導的海上軍事培訓，并需長期保持戰備機動性的法定義務。另一方面，《專屬經濟區法》第7章第37條第3款及《大陸架法》第8章第44條都規定：“在俄羅斯聯邦專屬經濟區（或大陸架）內持有俄羅斯聯邦國籍的自然人和法人都要按照要求無償報告自己所有或所控的船舶、各類漂浮物、裝置和設施的位置與行動方向給所在專屬經濟區（或大陸架）的保護機構及海上軍事力量，并在必要時配合征用工作，共同維護、保障海上安全。”②這一條款不僅明確了俄聯邦非軍事人員所擔負的維護國家海上安全的法定義務，也彰顯了其海上安全保障形式是一種以海上軍事力量為主，民間力量為輔的協同機制。最后，根據《內海、領海和毗連區法》第2章第7條第2 款之規定，當外國艦船申請駛入俄軍艦駐泊地同民用港口相重疊水域時，要實行軍地協同決策制度以決定是否許可其申請。這一制度的具體決策者由當地海軍首長、聯邦安全局、邊防局負責人等軍事單位的現役人員與海港港監領導、海關負責人等非軍事單位的非現役人員所共同構成，且彼此間的決策權平等。

3.2 高度重視“北極－北方海航道”海上安全

在俄聯邦現行的軍事法與海洋法中，涉及海上安全的條款幾乎都有“對接”國際法與國際條約。例如，俄聯邦軍事法序列中的《邊防局法》第2 章第4 條，《國界法》第3章第7條，《保衛俄聯邦國界、專屬經濟區和大陸架時使用武器和作戰裝備的規則》第4項，以及海洋法序列中的《大陸架法》第1章第2 條，《專屬經濟區法》第1章第1條，《內海、領海和毗連區法》第2章第12 條等都無一例外地強調了“根據國際法及俄羅斯聯邦所加入的國際條約”這一基本原則。此舉既是國際法與正式條約作為俄國內法淵源的實踐體現，也在一定程度上表明了俄聯邦在海上安全領域對于國際法及其所加入國際條約的權威性與公信力的高度認可。同時，也與俄聯邦法理學界對于應如何調適國內法和國際法關系的基本論調相一致，即：為行使國際法所賦予的權利，履行俄聯邦之國際義務，可采取轉化或采納立法的形式在俄國內實施國際法規制并貫徹其精神。

俄羅斯為了借助國際法、國際條約中有利于己方的條款以擴大其北冰洋大陸架范圍，并能夠在北極劃界與北方海航道歸屬問題上取得主動權，曾于2001年宣布將在上述海域遵守1982年簽署的《聯合國海洋法公約》。①王酈久、徐曉天：“俄羅斯參與全球海洋治理和維護海洋權益的政策及實踐”，《俄羅斯學刊》，2019年第5期，第40頁。但在涉及外國船舶，特別是外國軍艦于俄北方海航道和北極海域的通航權問題時，俄聯邦出于對海上安全保障的考量，并未許可以《聯合國海洋法公約》為代表的國際海洋法規則的完全適用，體現出了俄聯邦對于北極、北方海航道海上安全的高度重視。具體來說，俄聯邦《內海、領海和毗連區法》第2章第9條第2款規定：“根據國際法，所有外國船舶、軍艦都可不受歧視地享受進入俄聯邦所屬內海、領海和沿岸各海港的權利。”②F ederation Act on the Internal Waters，Territorial Sea and Contiguous Zone of the Russian Federation，Lomonosov Moscow National University Press，2016，pp.6，8－9，11.且該法第2章第12條第1款又再次強調：“根據本聯邦法、國際法通行原則和俄羅斯聯邦所參與的國際條約，外國船舶、軍艦均有權和平穿越俄羅斯聯邦領海”。②但在該法后續第14條中，又對外國船舶，尤其是外國軍艦在俄聯邦北方海航道的航行權做出了限制：“在俄羅斯聯邦北方海航道航行時，既要遵守國際法通行原則和規定，也要遵守本聯邦法、其他聯邦法律和根據上述法律頒布的規范性文件。”②這里所說的“規范性文件”是指頒布于2013年的《俄聯邦北方海航道水域航行規則》，根據其內容，在一般情況下是不允許外國軍艦在俄北方海航道上行使《聯合國海洋法公約》第十七條所規定的“無害通過權”的。即便是因為不可抗力而被迫駛入該航道的外國民用船只，也須提前向俄北方海航道管理局提出申請，經由二十五日左右的審批后方可進入。③劉峰：“俄羅斯對外國船只使用北方海航道加強管理”，《世界知識》，2019年第9期，第42－43頁。簡言之，在俄聯邦北方海航道的通行管理上，并不能完全適用《聯合國海洋法公約》所主張的無害通過權和過境通行權，而是執行其設立的“航行許可制度”。此外，外國旅游船在靠近俄北極海域（含國際爭議區）和北方海航道時，也要受該法第2章第14.2條第4款之限制，即“在出入、航行于上述海域和航道時，僅能在俄聯邦中央政府所指定的港口停泊，并須提前向俄聯邦海上安全管理機構匯報其具體的停泊軌跡與行進路線。”④O Mоре Tерриториальном Mоре и Ирилежащей Зоне в Российской Федерации，РусскаяМорскаяПресса，2015，cc.26－27.由此可見，俄聯邦對于歸屬權尚未完全劃定的北極海域及其南沿的北方海航道的海上安全問題高度重視，且態度異常謹慎，⑤俄羅斯同北極四國關于北極地區及北冰洋海域的劃界工作尚未完成，其主要原因之一就在于長時間以來，俄羅斯政府始終堅持其在本地區利益最大化的要求。故本區域尚未進行劃界的應屬于公海的部分海域被俄羅斯強行視為領海，方才導致其國內法對這一地區的規制同《聯合國海洋法公約》的第17、19、95條之內容相抵觸。甚至不惜為保障上述海域的海上安全而同《聯合國海洋法公約》第17、38、45、95條之規定存在法律適用沖突。這種情形的存在可從某種意義上解讀為俄聯邦北極戰略和國家安全主義至上理論在其海上安全法律體系構建和實施中的體現。一方面，由于俄聯邦在北極區域的主權、劃界爭議長期得不到有效解決，故其迫切需要在該地區保持絕對的海上競爭力和優勢，并通過《2020年前及可預見未來俄聯邦北極國家政策原則》等官方文件反復強調、重申這一立場。俄聯邦外交部長拉夫羅夫（Лавров）也曾于2014 年10月20日立場鮮明地指出：“北極地區與北約無關”。⑥K.Bezrukov，V.Surma，S.Kotomkin，“Arctic Position of the Russian Federation”， Morskkov Sbornik（Naval Journal），Vol.63，No.5，2016，pp.52－55.因此，通過國內立法強化俄聯邦在北極海域的通航管控權限，強力維護其海上安全也就成了貫徹落實俄北極戰略與聲索北極主權的重要路徑。另一方面，時任俄聯邦副總理的迪米特里·羅戈津（Дмитрий Рогозин）曾于2015年在公開場合表示：“我們要成為北方海通道的主人”。①Timothy L.， Russia Military Strategy：Impacting 21st Century Reform and G eopolitics，Foreign Military Stusies Office，2015，p.273.但與此相反的是，美國和其他歐洲國家則希望北方海航道能盡快成為國際通道。這也就不難理解俄聯邦為何要憑借國內法的強制性對北方海航道作出帶有國家安全至上主義特征并兼具排他性的規定了。其本質在于以法律手段配合相應的外交、政治博弈，繼而謀求實現俄聯邦對于“北極－北方海航道”主權、安全乃至軍事層面的利益需求。

四、俄聯邦海上安全法律體系發展趨向

俄羅斯2015年發布的《2030年前俄聯邦海洋學說》從“社會向度”、“戰略向度”及“友好向度”三大方向對新時期的俄聯邦海上安全建設、完善與優化提出了全新要求。以此為基礎，結合俄聯邦當前海上安全局勢及現行法律體系，可對其未來的發展趨向做如下預判和展望：第一，法定權責劃分將更加明確；第二，將強化俄屬黑海海域的管轄力度；第三，將進一步夯實中俄海上安全合作與協同的法律保障基礎。

4.1 法定權責劃分將更加明確

《2030年前俄聯邦海洋學說》首次強調了要在海上安全建設，尤其是法律保障建設中重點聚焦“社會向度”層面的問題。所謂的“社會向度”，其核心在于喚醒俄羅斯社會與法律對服務于俄聯邦海上安全事業的海軍、海員、海洋工作者、海洋管理機構員工法定權責劃分問題的關注。

俄聯邦海上安全法律體系內部現行法定權責劃分機制基本能夠滿足其實際需求，特別是能夠對海上安全行動的責任主體、任務、目標，做出精準定位與明確規定。例如，俄聯邦《專屬經濟區法》第7章第37條第1款規定“由俄聯邦總統所確定的聯邦權力執行機構必須在執行其主要任務的同時，充分利用海上軍事力量，諸如軍艦、船舶、海岸執勤點和其他手段，以及通過軍、民用飛行器以觀察專屬經濟區海域內的各項活動，從而協助相關海域安全保護機構能夠順利、合理地履行其法定職能。”②Oб Исключительной Экономической Зоне Российской Федерации，ИздательствоMорскогоПрава，2017，cc.18－19.同時，其對于縱向領導序列中的機構內部權責劃分也較為明確，這點可從俄聯邦《邊防局法》第4 章第9條之規定中得到映證。該條款不僅對俄聯邦邊防局機關所執行的任務進行了權責劃分③俄聯邦《邊防局法》第4 章第9條第1款作了如下規定：“對遵守國界制度、邊界制度、海上防御及安全制度、口岸制度進行國家檢查；查清、預防和阻止企圖破壞國界制度、邊界制度、海上防御與巡航制度、口岸制度的犯罪和行政違法活動，與特別授權的其他國家檢察機關一起保護俄聯邦內海、領海、專屬經濟區、大陸架以及聯邦法律規定的其他邊防局職能；邊防局機關還須參加并完成、保障俄聯邦海上軍事力量與部隊的活動展開；邊防局機關根據聯邦法律執行單獨的國防任務。”，還對其編制與任命程序做了詳細規定。④俄聯邦《邊防局法》第4 章第11條第1－5款予以了闡述：“邊防局人員由軍人和文職人員共同組成。軍人為俄聯邦現役人員（含合同兵役制人員），文職人員則是根據自愿原則參加本工作的非現役人員；邊防局軍人編制由俄聯邦總統批準，邊防局文職人員編制則由俄聯邦政府規定。”

雖然現階段俄聯邦海上安全保障工作中所采用的法定權責劃分機制是高效、明確且兼具凝聚力與向心力的，但從長遠來看其仍存在一定缺陷與不足。如俄聯邦“新面貌”軍事改革后，海上軍事活動及安全保障事務中的非軍事人員占比大大提升，僅有的《俄聯邦邊防局法》已難以明確、界定其權利、義務與責任關系。⑤張桂芬著：《俄羅斯新面貌軍事改革研究》，國防大學出版社，2016 年版，第33頁。又如俄聯邦海軍、空軍、邊防軍、安全委員會、海洋委員會及各類聯邦權力執行機構在共同探討、起草、制定、修訂保障其全球海域海上國家安全的戰略和法律文件時所產生的權責劃分問題。俄聯邦國防部曾于2019年7月表示，若美國及其盟友再次干涉俄黑海主權和安全，俄方將不排除使用人工智能海上追蹤器等新型應對、防御手段。因此，結合《2030年前俄聯邦海洋學說》和最新版《俄聯邦海軍學說》，可預判俄聯邦海上安全法律體系勢必會在將來對非軍事人員在參與海上安全保障事務時的具體權責進行重新認定、劃分。同時，俄聯邦海上安全法律體系也會以法定形式對不同軍種、軍事單位、海洋管理機構進行海上安全協同保障時的權利、義務和責任進行規范，且隨著人工智能技術軍事應用的日益普及，對于人工智能技術參與海上安全保障時的權責認定模式、程序及方法也終將會被納入其中。

4.2 將不斷強化俄屬黑海海域的法律管轄力度

“烏克蘭危機”的長期懸而不決，使得俄、烏兩國圍繞克里米亞爭議地區及其周邊海域的劃界糾紛不斷升級，并直接導致了“刻赤海峽事件”的發生。基于此，《2030年前俄聯邦海洋學說》中的“戰略向度”要求將俄聯邦在黑海海域的海上安全列為重點戰略保障目標。①劉肖巖著：《俄羅斯邊海防法律法規》，人民日報出版社，2018年版，第258－259頁。其原因在于，黑海是自俄羅斯出入地中海和前往大西洋的最便捷路徑，也是北約國家重點布防軍事力量以遏制俄羅斯發展的前沿陣地之一。此外，普京總統亦于2019年3月強調了黑海地區是俄聯邦的“海上戰略要地”，是俄羅斯通往全球運輸線的重要出口，②于欣：“刻赤海峽的法律地位及航行問題”，《世界知識》，2019年第10期，第188頁。故保證俄聯邦在黑海地區的海上安全，既是舊戰略，也是長期戰略。由此可見，無論是出于制衡北約東擴的軍事需要，還是控制刻赤海峽以鉗制烏克蘭的戰略需要，抑或是保障俄聯邦在黑海海域的基本安全需要，都足以形成充分理由促使俄聯邦在未來對俄屬黑海海域實施更為嚴格的法律管轄。主要表現形式將包括海上執法力量的增強及其地位法定化，以及強化對海上航道通行權限的法定管控。

俄聯邦近衛軍總司令維克托·佐洛托夫（ВикторЗолотов）大將曾于2018年10月25日在俄羅斯聯邦委員會會議上表示：“為了完成聯邦近衛軍有關保障黑海海上安全的任務，必須于近些年內組建新型海上執法部隊，即海警部隊。”這表明了俄聯邦決心通過增強海上執法力量來進一步強化對于俄屬黑海海域海上安全的保障力度。與之相對應的是，俄羅斯聯邦海洋委員會也于同期向議會提交了《俄聯邦海警部隊法（草案）》，為其身份定位的法定化提前打下了基礎。③米哈伊爾·伊里奇：“俄羅斯將組建海警部隊應對刻赤海峽危機”，俄羅斯衛星通訊社官網，2018年10月26日，http：／ ／sputniknews.cn／russia／201810261028020135。另外，隨著烏克蘭因“刻赤海峽事件”將俄聯邦訴至國際海洋法院，以及北約在黑海海域大搞航行自由，并展開大規模軍演，俄聯邦在黑海海域的權益已被壓縮至邊界極限。④Dmytro Burtsev，Ukrainian Crisis and US － Russian Geopolitical Confrontation，華中師范大學博士論文，2019年，第9－10頁。這一狀況引發了俄國內學界和政界對于俄屬黑海海域海上安全的擔憂，要求以法律形式強化聯邦政府對于俄屬黑海海域通航權限管控力度的呼聲也日益高漲。⑤Ansanov Ivan， Kerch Strait Incident and Legal Response in Russian Federation，Oxford University Press，2018，pp.45－46.因此，從俄聯邦海上安全立法經驗和特點來看，未來將有極大可能會借鑒并采用北方海航道法律管轄模式中的單方面“審批－許可”制度來強化俄屬黑海海域海上航道通行權限的法定管控力度。

4.3 將進一步夯實中俄海上安全合作的法律保障基礎

無論是最新版（2015年版）的《俄聯邦海洋學說》，還是2010年版的《俄聯邦軍事學說》，二者都把發展同中國的海上安全合作列為其“友好向度”的核心內容。⑥В.И.Анинков， Military Force in International Relation，Pargamon Press Ltd，2016，pp.167－168.這不僅是因為俄聯邦在重啟太平洋戰略后，對于中國經濟活力和市場的迫切性需求，更在于中俄兩國所共同面對的海上安全問題——來自以美國為首的西方勢力的海上“島鏈封鎖”。同時，中俄在共建“冰上絲綢之路”以及俄聯邦重返南太平洋戰略的實施方面，都亟需對相關海上安全問題予以協同性治理和保障。現階段，雙方雖已簽署多份雙邊戰略性合作協議，但尚未建立起牢固的法律保障基礎。因此，俄聯邦若想在短時間內恢復其海洋強國地位，并于“新歐亞主義”思想的引領下實現其在東、西方大洋水域乃至世界海域內的海上安全保障，勢必要重視、鞏固與中國在海上安全合作、協同領域的法律保障框架構建。

結合當前中俄兩國海上安全局勢、政策及戰略合作現狀，俄聯邦將大概率地圍繞以下內容來強化中俄雙邊海上安全合作與協同的法律保障基礎。首先，俄方積極尋求同中國訂立符合現階段全球海上安全格局與雙方實際利益需求的海上安全合作法律協同文件，以提升雙邊海上安全合作的法律保障層級。其次，在全球海洋治理的大背景下，中俄兩國間的海上安全合作協議引入“海洋善治”的概念與邏輯思維，以增強雙邊海上安全法律保障的理論性和時代性。①張晏滄：“論海洋善治的國際法律義務”，《比較法研究》，2013年第6期，第77頁。再次，改變俄聯邦國內法關于國際海上安全合作規定的缺位狀態，通過完善相關條款以積極配合、輔助中俄之間后續海上安全合作與協同的法律保障機制建設。②李衛海、馬天：“新時代中俄雙邊海上安全合作的法律保障”，《中國軍事科學》，2018年第4 期，第83頁。特別是在“北極—北方海”航道的通行方面給予中國貨運船、科考船以包括定期信息通告、優先審批等措施在內的多元保障，進而為中俄在遠東地區的經濟合作，共建“冰上絲綢之路”等重大戰略項目的健康發展與穩步推進奠定基礎。最后，在預防敵對勢力針對中俄海上安全合作進行“惡意法律戰”的問題上，俄方充分運用、發揮其海上安全法律體系的作用與優勢，并協同外交、政治手段予以有力還擊。俄羅斯可同中國一道建立起完善的協同應對機制，嘗試在傳統“舉證回應”的基礎上通過“先發制人”等手段有效打擊由部分國家所發起的“惡意法律戰”③馬得懿：“警惕南海淪為惡意法律戰的重災區”，澎湃新聞網，2018年6月13日，https：／ ／www.thepaper.cn／newsDetail＿forward＿2191407。，從而為構建中俄海上安全合作的良好外部環境貢獻出俄羅斯力量。

結論

當前俄聯邦海上安全法律體系的特點決定了其過于注重通過國內立法來保障海上安全，而疏于在關鍵、敏感性海域的海上安全領域調適其國內海上安全法體系同國際海洋法體系，特別是《聯合國海洋法公約》之間的沖突。④Jakob Hedenskog， Russia as a Great Power： Dimensions of Security under Putin，Routledge Press，2013，pp，103－104.此種情況的長期存在，使其國內海上安全法體系易受周邊海洋局勢和國際形勢變化的影響而不斷進行修訂和調整，具有不穩定性。由于現階段俄羅斯聯邦尚未同我國建立起兼具理論性與務實性的海上安全合作法律保障機制，從中國角度及國際與地區海上安全形勢來看，這既不利于兩國自身安全的穩定，也不利于地區乃至國際海上安全的可持續發展。因此，我國應在對俄國內海洋安全法體系保持高度關注的同時，結合其海上安全焦點問題以展望其未來的發展趨勢，從而更好地服務于我國海洋戰略的全面推進，為新時期中俄雙邊海上安全合作的開展夯實法律保障基礎。同時，鑒于俄聯邦海上安全法律體系對于“北極—北方海”航道的特殊管制措施，我國有關部門應引起重視，為參與北極地區科考、遠東地區基礎設施建設乃至“冰上絲綢之路”建設的中國科考隊和企業做好充分的信息收集與權益保障應對工作。⑤錢宗旗著：《俄羅斯北極戰略與“冰上絲綢之路”》，時事出版社，2018年版，第265－266 頁。此外，俄聯邦完備的國家海上安全學說與大陸法系形制下的海上安全法律體系構建路徑，也值得我國在建設中國特色海權理論及海上安全法律體系的進程中予以學習和借鑒，并助力我國“依法治國”方略與“海洋強國”戰略之間的統合推進。