鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)業(yè)再保險法律制度研究

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 吳佳興

1 問題的提出

在2017 年舉辦的中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會中，習(xí)近平總書記明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并且在中央農(nóng)村工作會議上向大家具體闡述了中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興之路。近年來，國家高度重視鄉(xiāng)村振興之路，強調(diào)在落實和推進的過程中要因地制宜、因時制宜，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要與氣候環(huán)境、歷史政治以及社會文化等多種要素相結(jié)合，點面結(jié)合，振興鄉(xiāng)村。為了深入落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018 年國家頒布了《農(nóng)業(yè)保險條例》等一系列法律法規(guī)來保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的穩(wěn)定性，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)因災(zāi)害風(fēng)險帶來的經(jīng)濟損失。2019 年2 月，5 部委出臺了《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》，從中央頂層設(shè)計，完善大災(zāi)風(fēng)險分散機制，加快推進中國農(nóng)業(yè)再保險機制的發(fā)展。我國氣候多變，洪災(zāi)、冰雹、火災(zāi)等災(zāi)害頻發(fā)，為了在原有保險的基礎(chǔ)上再次減低農(nóng)業(yè)風(fēng)險，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，中央多次發(fā)布“一號文件”推進農(nóng)業(yè)再保險制度的實施與完善。我國正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要時期，在習(xí)總書記的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導(dǎo)下，保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的健康與穩(wěn)定，完善農(nóng)業(yè)再保險的法律規(guī)范體系，是我國農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的基礎(chǔ)所在。

2 我國農(nóng)業(yè)再保險的現(xiàn)狀及存在問題

2.1 我國農(nóng)業(yè)再保險的現(xiàn)狀

我國保險法中明確解釋再保險就是保險人將其承擔(dān)的保險業(yè)務(wù)，以分保的方式將部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給其他保險人。我國首次將“農(nóng)業(yè)再保險”這一概念列入中央“一號文件”中是在2007 年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，自此至今，中央高度重視農(nóng)業(yè)再保險制度的建立和健全，逐步形成了符合中國國情的、具有中國特色的農(nóng)業(yè)再保險制度模式。我國農(nóng)業(yè)再保險是一種由政府引導(dǎo)及監(jiān)督，再由保險機構(gòu)和原農(nóng)業(yè)保險人共同參與的互助性農(nóng)業(yè)再保險制度模式，也就是在我國再保險市場的經(jīng)營運轉(zhuǎn)中，中央政府宏觀調(diào)控，并不直接干涉農(nóng)業(yè)再保險市場的運營，原農(nóng)業(yè)保險人向多家相互合作的再保險公司分保，實現(xiàn)聯(lián)合投保，或者是作為農(nóng)業(yè)再保險的經(jīng)營主體通過構(gòu)建農(nóng)業(yè)共同體來降低風(fēng)險，實現(xiàn)風(fēng)險和收益共享。

2.2 我國互助性農(nóng)業(yè)再保險制度模式存在的主要問題

近年來，我國農(nóng)業(yè)再保險實踐蓬勃發(fā)展，逐步形成了具有我國特色的互助性農(nóng)業(yè)再保險制度，這種制度也存在著一些問題。一方面，我國再保險市場的參與主體太少，主流市場只有“農(nóng)共體”和“中再集團”兩個機構(gòu)，而且“中再集團”還是“農(nóng)共體”的成員公司之一，這不僅使得很大一部分農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營者在投保時很難選擇適合的國內(nèi)專業(yè)性農(nóng)業(yè)再保險公司，不得不選擇成本更高的國際再保險市場；另外，整個中國再保險市場僅兩家運營機構(gòu)不能發(fā)揮市場競爭機制的選擇作用，從而阻礙了我國農(nóng)業(yè)再保險體系的發(fā)展。另一方面，政府的支持力度不足，農(nóng)業(yè)再保險的發(fā)展極易受到政策的影響，因此，各級政府對其必要的財政支持是農(nóng)業(yè)再保險發(fā)展的必備條件。同時，政府也應(yīng)當積極建立全國范圍的政策性農(nóng)業(yè)再保險公司，而不能僅停留在宏觀調(diào)控上。

3 國外農(nóng)業(yè)再保險法律制度的對比借鑒

農(nóng)業(yè)再保險制度具有典型的地域性，不同國家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)再保險制度各不相同，且我國受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，農(nóng)業(yè)再保險制度并不完善，因此，研究和學(xué)習(xí)其他國家的農(nóng)業(yè)再保險法律制度，可以為完善我國農(nóng)業(yè)再保險法律制度提供新思路，有利于創(chuàng)新出一種適合我國國情的、具有我國特色的農(nóng)業(yè)再保險法律制度。

3.1 美國農(nóng)業(yè)再保險法律制度研究

美國的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平以及農(nóng)業(yè)保險規(guī)模都在世界前列，并且具有相當成熟的農(nóng)業(yè)再保險法律制度，美國農(nóng)業(yè)再保險的經(jīng)營模式分為私營和政府支持，私營的保險公司負責(zé)經(jīng)營再保險業(yè)務(wù)，而政府負責(zé)財政補貼、出臺相應(yīng)法律法規(guī)來宏觀調(diào)控，這樣的模式不僅可以保證政府主導(dǎo)的地位，還能夠調(diào)動私營企業(yè)的發(fā)展積極性。美國出臺的《標準再保險協(xié)議》，是結(jié)合《聯(lián)邦規(guī)章條例》和其他相關(guān)法律法規(guī)而制定，并非將農(nóng)業(yè)再保險合并到保險法中進行立法。在制度內(nèi)容方面，《標準再保險協(xié)議》中明確規(guī)定了政府對于再保險費用的具體補貼方法、大災(zāi)過后農(nóng)業(yè)損失的評估細則以及投保人與保險公司發(fā)生糾紛時的解決方法等，除此之外，美國財政部還設(shè)立專項基金來補貼保險公司的運營成本以及彌補超過再保險賠付比例的重大災(zāi)害造成的損失，進而保障農(nóng)業(yè)再保險事業(yè)的發(fā)展。

3.2 日本農(nóng)業(yè)再保險法律制度研究

日本農(nóng)業(yè)最大的特點就是分散的小規(guī)模經(jīng)營為主，且地震、洪災(zāi)、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)，氣候條件比較惡劣，為了分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險，日本不斷建立健全具備日本特色的“政府+ 農(nóng)業(yè)共濟組織”組合的農(nóng)業(yè)再保險制度模式。這種模式的特點是政府與民間群眾災(zāi)害自救組織相互合作，由政府主導(dǎo)設(shè)立相應(yīng)基金并且由政府作為發(fā)生災(zāi)害時的最后賠付主體，多重保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。在立法模式方面，與美國分開立法的制度不同，日本農(nóng)業(yè)再保險機制采用合并立法，由《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》一部法律確定了農(nóng)業(yè)再保險的經(jīng)營主體、政府補貼方法以及分保比例的分配。在經(jīng)營主體方面，日本的農(nóng)業(yè)再保險經(jīng)營主體由政府以及農(nóng)業(yè)共濟組合及其聯(lián)合會構(gòu)成，農(nóng)業(yè)共濟組合及其聯(lián)合會是日本群眾自發(fā)組成的、為了降低災(zāi)害損失的民間非營利組織，其發(fā)展和壯大主要是基于政府的財政補貼以及政策支持。日本的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》中明確規(guī)定日本的農(nóng)業(yè)再保險分為村、縣以及中央三個級別，首先為農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供農(nóng)業(yè)保險的是基層的村一級農(nóng)業(yè)共濟組合，然后村一級的農(nóng)業(yè)共濟組合按照不同的比例將承保業(yè)務(wù)分保到縣一級別的農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會，最后，由中央作為最后一級的保險人對縣一級提供農(nóng)業(yè)再保險，這樣三層投保，多重保障，由上一級對下一級進行監(jiān)督和管理。

3.3 域外農(nóng)業(yè)再保險法律制度對我國的啟發(fā)

通過對美國和日本農(nóng)業(yè)再保險法律制度的對比研究，不難發(fā)現(xiàn)，世界上各個農(nóng)業(yè)再保險大國都將農(nóng)業(yè)再保險作為保障國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的一項基本保障，予以高度重視。我國基本國情雖與各發(fā)達國家不同，仍可向其借鑒學(xué)習(xí)，取其精華，為我國農(nóng)業(yè)再保險的發(fā)展所用。

在立法模式方面，通常與其國家的基本制度、法律體系以及基本國情息息相關(guān)，除美國采用單獨立法模式，出臺專項法律對其進行規(guī)制外，其他國家均采取合并立法模式，在農(nóng)業(yè)保險相關(guān)法律中對農(nóng)業(yè)再保險制度進行規(guī)定。在經(jīng)營主體的選擇方面，主要分為兩種，一種是成立專門的農(nóng)業(yè)再保險公司來經(jīng)營保險業(yè)務(wù)；一種是由本國的民間非營利組織在中央的統(tǒng)一管理下經(jīng)營農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務(wù)；另外，規(guī)范相應(yīng)的財政補貼機制，將財政補貼與市場運營有機結(jié)合在一起，在中央政府的統(tǒng)一監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮市場經(jīng)濟的優(yōu)勢。

4 農(nóng)業(yè)再保險法律制度的思考

完善再保險法律制度，增強其法律制度的可操作性。我國自2002 年在立法上對農(nóng)業(yè)再保險制度加以制約以后，近些年陸續(xù)出臺了許多“一號文件”對其進行完善和指導(dǎo)，但是其相關(guān)法律制度或者政府指導(dǎo)政策多為宏觀調(diào)控，而缺少必要的具體實施措施，在實踐中的操作性有所欠缺，因此，把我國農(nóng)業(yè)再保險制度具體化，讓農(nóng)業(yè)再保險真正做到有法可依是完善我國再保險法律制度的重要一環(huán)。

選擇適合的立法模式。我國正處于農(nóng)業(yè)再保險的探索和發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)保險以及農(nóng)業(yè)再保險的相關(guān)研究均不太成熟，因此，農(nóng)業(yè)再保險制度不宜單獨立法，而應(yīng)采取符合我國國情的合并立法。農(nóng)業(yè)再保險與農(nóng)業(yè)保險的聯(lián)系最為密切，因此可以將農(nóng)業(yè)再保險的相關(guān)法律制度收錄在已經(jīng)出臺了的《農(nóng)業(yè)保險條例》當中，同時，尚不完善的農(nóng)業(yè)再保險的相關(guān)領(lǐng)域可以參照農(nóng)業(yè)保險法的相關(guān)規(guī)定。