小型農田水利設施治理的調查與思考
——基于湖南省228戶農民的調查

劉 輝 吳子琦

(湖南農業大學經濟學院，湖南 長沙 410128)

1 湖南省小型農田水利設施治理的現狀

1.1 數據來源

數據來源于2018年7～11月對湖南省婁底市婁星區石井鎮、株洲市攸縣、長沙市長沙縣、張家界市慈利縣和益陽市安化縣等地區的調查，通過座談會、實地考察、發放調查問卷等方式就小型農田水利設施治理的現狀和問題展開調查。共發放問卷250份，回收有效問卷228份，問卷有效率為91.2%。

1.2 被調查農戶的基本特征

從被調查者的性別、年齡、文化水平、家庭人口結構等情況看，呈現的特點有：男女比例不協調、務農人員普遍年齡較大、整體文化水平普遍偏低、家庭人口多、非勞動人口比重較大，從事農業生產的勞動者“老齡化”現象突出。

1.3 小型農田水利設施治理狀況

小型農田水利設施治理是指小型農田水利設施從投資建設到經營管理，再到后期日常維護的一系列過程。湖南省的主要農作物對小型農田水利設施依賴性較強。大部分農戶對小型農田水利設施的供給狀況比較滿意，54.8%的農戶認為當地小型農田水利設施供給充足，而認為供給不充足的農戶占比45.2%。近5年來，當地修建的農業基礎設施以農田水利設施、農村交通道路為主，雖然有絕大部分農戶反映近5年修建了農田水利基礎設施，但農田水利設施供給不足、覆蓋不全的現象仍然存在。

2 湖南省小型農田水利設施治理存在的問題

2.1 土地分散化現象嚴重，水利設施供給不足

根據調查結果顯示，被調查農戶所在地為丘陵地區的所占比重最大，約占63.2%，主要種植水稻的農戶有160戶，占到了70.2%。土地經營規模在0～5畝(1hm2=15畝)的所占比重最大，為60.5%，土地細碎化、分散化現象嚴重。

地理位置和地貌特征是小型農田水利設施的規模和需求量的決定性因素。地緣地貌的差異決定了灌溉的便利程度，湖南省多為丘陵山地區，土地細碎化、分散化現象突出，難以形成規模經營。其次，經濟發展水平的差異對于小型農田水利設施的治理狀況有所影響，本文所調查地區多為湖南省經濟發展較慢的偏遠地區，水庫、水渠等小型農田水利設施相對較少，灌溉條件相對落后，部分耕地得不到有效灌溉，依舊靠天吃飯。

2.2 水利設施存量產權不明晰，小型農田水利管護滯后

被調查地區現存小型農田水利設施產權主要由農戶和村集體所有，其中，農戶擁有小型農田水利設施產權僅占40.4%，且有17.6%的農戶認為當地小型農田水利設施產權并不清晰，選擇勉強同意的農戶有36%，農戶對于小型農田水利設施產權是否清晰并不完全認可。

小型農田水利設施的產權界定是決定其治理狀況的基礎，小型農田水利設施因為產權不清而衍生普遍的“搭便車”現象，導致“公地悲劇”一再上演[1]。小型農田水利設施產權的界定因地方政策而異，根據筆者實地調查的情況，婁底市石井鎮澤溪村部分農戶反映，該村小型農田水利設施是由農戶所有，小型農田水利設施的管護主要由受益農戶負責，當地政府給予農戶資金補貼，但其他地區農戶表示，該村小型農田水利設施產權由村集體所有，地方政府負責組織農戶治理小型農田水利設施。由于小型農田水利設施產權界定不清晰，出現了小型農田水利設施治理滯后的情況，農作物沒有得到有效灌溉，影響農戶的務農收入。

2.3 農戶缺乏治理意識，參與積極性不高

調查結果顯示，43.9%的農戶對于小型農田水利設施的范圍不太了解，而了解程度一般的也僅占到28.5%。農戶對于小型農田水利設施建設與管護參與度不高，無參與、很少參與的比例分別為12.7%、22.8%，而有時會參與的農戶所占比例最大，為35.5%。農戶對于小型農田水利設施了解程度不高、參與度不高，對于主動監督他人的積極性不高。

小型農田水利設施作為準公共產品，具有極強的外部性，其正外部性和一定程度的非排他性導致管護的合作成本過高，管護中的“搭便車”和機會主義行為普遍，挫傷了農民參與管護的積極性。過去若干年，我國農業取得了極大的成就，但隨著工業化城市化進程加快，空心化、老齡化、婦幼化現象嚴重，小型農田水利設施建設和管護缺乏勞動力基礎。此外，農戶增收渠道拓寬，務農收入在家庭總收入中所占的比例降低，大多數農民對投資回報率低的小型農田水利設施的建設與管護缺乏興趣[2]。

2.4 治理資金投入不足，水利設施供給乏力

近5年來，當地修建的農業基礎設施以小型農田水利設施、農村交通道路為主。現階段小型農田水利設施主要資金來源是地方政府和農戶，其中，反映地方政府為主要資金來源的農戶占比為51.3%，這反映了我省目前采取的主要是地方政府引導、農戶參與出資的資金投入方式。而對于“當地在農業基礎設施治理中急需解決的問題”，有61.4%的農戶選擇了“資金不足，融資困難”，選擇“有效的監管和維護”以及“技術人才和技術設備”的分別為14%和14.5%。

投入資金不足一直是小型農田水利設施治理的關鍵性問題，資金缺乏限制了小型農田水利設施的治理力度。目前我省小型農田水利設施治理仍以資金不足、融資困難為最急需解決的問題。本文所調查地區多為湖南省經濟不發達的縣市，地方政府財力有限，農戶資金投入不足，小型農田水利設施治理資金匱乏，從而供給不足、管護滯后。

3 政策建議

3.1 加快農地制度改革，結合資源稟賦進行創新

湖南省作為中部地區農業大省，具備獨特的地理區位和資源稟賦結構。耕地是農業的基礎，加大對土地的整治力度，對小塊地進行合并整理，通過土地整理促進農業產業結構優化發展[3]。加快土地流轉，實現土地適度規模經營，采取劃片承包等創新方式，提高農田水利設施的利用率，降低其維護成本和合作交易成本。同時政府要扶持農民合作組織的成立和順利運作，規范“一事一議”籌資籌勞體制，實行以有償用工為主、義務出工為輔的用工制度。村轄農田水利設施應由本村農戶投入勞力，依據農戶經營田畝數量、人口數以及實際用工情況，安排義務出工。

3.2 明晰產權主體，確立清晰的權責關系

小型農田水利設施投資規模較小、投資周期較短、受益面較窄、利用率高、管護需求較大，針對小型農田水利設施存量，適合采用“誰投資、誰受益”的原則。完善產權制度設計，通過改革產權明晰產權主體，進一步確立各方權責關系。一方面，政府應加大監管力度，確保水資源合理使用，優先滿足農戶灌溉用水需求。另一方面，要加大管護宣傳力度，通過多種途徑、多種方式的宣傳使村民意識到自己既是小型農田水利設施治理的受益者，也是設施的管護者，進而引導村民主動參與到小型農田水利設施的管護當中。

3.3 提高農戶積極性，充分發揮民眾的作用

在小型農田水利設施治理過程中，既要充分發揮政府的主導作用，又要提高農戶的參與度。加強對農戶的科技教育與培訓，增強農戶對小型農田水利設施建設和管護重要性的認知，增強農戶對于小型農田水利設施治理方法的了解和認識。拓寬有關小型農田水利設施建設和管護相關信息的宣傳渠道，方便農戶隨時了解小型農田水利設施建設的動態信息，使得“一事一議”政策得以高效運行。

3.4 拓寬投資渠道，加大財政支持力度

湖南省的小型農田水利資金投入在絕對投入額度上有所增加，但其相對投入比例增幅不明顯。其一，要拓寬投資渠道，構建多元投資體系。宜采取地方政府主導、中央政府分擔的方式進行財政支持，形成“政府引導、農戶主體、社會參與、部門聯動”的新農村建設資金運作模式。其二，優先考慮小型農田水利設施投入邊際產出高的地區，應該參考各地區小型農田水利設施配置效率較高省份的經驗進行調整。有針對性地結合地區差異和資源稟賦結構進行資金投入，做到有的放矢、資金投入持續穩定，為湖南省的農業生產保駕護航。