破解編外教師的“編制”之困

單瑩

編外教師，顧名思義，就是編制之外的教師。中華人民共和國成立以來，在中小學教師隊伍中，始終存在這樣一個特殊群體，他們從民辦教師，到代課教師，再到臨聘教師和特崗教師，一直以“編外”的身份，為教育事業的蓬勃發展做出自己的貢獻，也始終以“補充”的標簽，折射教師隊伍建設的缺陷和教育公平的缺失。在某內陸省，2019年全省農村中小學臨聘教師占比達到21.5%，省會部分城區中小學這一比例超過30%。可以預見，隨著城鎮化推進、“二孩”政策實施、各地大班額化解和新高考改革的持續推進，編外教師仍將長期存在。教師編制制度的改革與創新迫在眉睫。

教師編制制度對編外教師的影響

教師編制制度是我國教師人事管理的核心內容，直接關系到教師配置的數量、質量及結構。編外教師產生并長期存在，表明教師編制制度在設計、管理、執行、監督等方面存在諸多不適應社會實際需求的問題。

教師編制制度的設計存缺陷

一是發展性不足。教師編制政策對我國城鎮化發展速度估計不足。從1999年到2019年，20年間，國內城鎮化率從30.89%提升到60.6%。與之相應的學齡人口大規模流動，給城鎮教育帶來規模迅速擴張的巨大壓力，也對師資配置提出更多需求。而“只減不增”的國家編制總要求使得城鎮教師編制無法滿足實際需求，編外教師的產生也就順理成章。

二是銜接性不足。“全面二孩”政策的實施給以女性教師為主的中小學教師隊伍帶來較大影響，因生育導致的階段性師資短缺幾乎成為所有學校面臨的難題。“到2020年底基本消除56人以上大班額”的目標，增加了各地大班額化解帶來的教師應急性需求。“新高考”改革帶來的走班制，不同于以往行政班的教學班模式，對靈活高效地進行師資調配提出更高要求。對于這些新形勢、新問題，教師編制政策都沒能給予有效的對接與回應。

三是完整性不足。長期以來，學前教育教師普遍存在缺編問題。近年來，為適應國家建成“廣覆蓋、保基本、有質量”的學前教育公共服務體系的需要，幼兒園公辦教師需求劇增，給教師編制分配帶來新的挑戰，勢必影響到中小學校聘用編外教師的需求。除此之外，由于缺乏明確合理、可操作性強的不合格教師退出機制，教師編制存在“終身性”，弱化了編制使用效益，增加了教師“編外”身份的機會。

四是慣性影響大。2014年之前執行了30多年的教師編制政策過多地傾向城市和城鎮，忽視了農村教育發展需求與變化趨勢，助推了畢業生及教師就業選擇的“向城性”，為農村編外教師的存在留下生長空間。雖然2014年之后調整了政策導向，但短時間內難以彌補之前的鴻溝、消化原先的影響。

教師編制制度的管理顯僵化

一直以來，教師編制的管理與使用主體是分離的，編制部門負責教師編制的管理和審批，人社部門負責教師的招考聘用，教育部門負責教師編制的申報和使用。這樣的科層組織結構帶來目標的不一致，造成信息的不對稱。一方面，在實際的核編工作中，編制部門從控制事業單位人員數量的角度出發，人社部門從入職條件的角度出發，教育部門則從滿足教學需求的角度出發，三者難以協調統一。另一方面，由于核編周期的滯后、編制申報審批流程的復雜、招錄與崗位需求脫節等，編制與實際需求之間始終有落差，從而為編外教師的存在提供了需求市場。

教師編制制度的執行有偏差

由于教師群體在事業單位人員中占據較大體量，從嚴從緊控制教師編制成為地方政府緩解財政壓力的常用方式。也因此，各地在落實教師編制政策的過程中出現選擇性執行的現象，進一步助推了編外教師的形成。例如：有的地方編制數量調整不及時，結構性缺編問題較為突出;有的地方受財力制約，雖然編制充足，卻不得不閑置部分編制轉而低薪招聘編外教師，等等。

教師編制制度的監督待完善

雖然從2001年到2014年的多個編制文件中都提到了加強編制管理的問題，但均沒有明確監督管理的主體部門，在執行中缺乏可操作性。2018年頒布的《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》雖然明確了各級黨委和政府的責任，將教師隊伍建設作為“黨政領導班子和有關領導干部綜合考核評價、獎懲任免的重要參考”，但監督考核目標、方案等仍需進一步細化，監管力度仍需加強，“占編”“壓編”“有編不補”等現象仍屢禁不止、時有發生。

破解編外教師“編制”困境的路徑思考

不管如何設置編制數量，教師隊伍的基本數量需求都是客觀存在，因此，要破解編外教師的“編制”之困，就必須持續深化教師編制改革。

創新制度設計，突破對教師編制的固有思維

打破原有的制度設計路徑依賴，將“編制到人”模式轉變為“編制到崗”，實行“崗位編制”制度。按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，實施崗位編制與原有固定編制貫通并行的“雙軌制”教師編制管理體制，編隨崗定、不隨人走。崗位編制教師與原有固定編制教師實行同崗同待遇。這種強化崗位激勵、“以崗定人、責利統一”的新型教師編制制度設計，能夠真正實現人編分離，破解教師編制的身份禁錮。

優化編制標準，降低對編外教師的數量性需求

因地制宜，在現行的“生師比”+“班師比”的統一編制標準的基礎上，結合“科師比”和“校師比”，向多層次、差異化適配編制標準轉變，從根本上降低對編外教師的需求。

面向城鄉小規模學校，建立保底性教師編制標準。此類學校學生和班級數量較少，但常規的教學任務和管理工作不會因此成比例減少。保底性編制標準對每個班級和每所學校的最少教師數做出明確規定，保證學校開齊開足課程和正常運轉。

面向城鄉常規普通學校，建立基礎性教師編制標準。考慮到學段、班額、校額等不同導致的教師教學和學校管理工作量的差異，基礎性教師編制標準結合學生數量和班級規模，對“生師比”+“班師比”的統一編制標準進行細化，建立分學段、分區間的教師編制標準，以更好地適應現實需要。