立法法實施20年：用立法促進法治

舒穎

2000年7月1日，九屆全國人大三次會議表決通過的《中華人民共和國立法法》正式實施。這是一部專門規范立法制度的法律，被大家形象地稱為“管法的法”。立法法實施20年來，我國科學立法、民主立法、依法立法持續深入推進，法律體系不斷完善，法治建設邁上新臺階。

“贊成2560票，反對89票，棄權129票。”2000年3月15日，在九屆全國人大三次會議閉幕會上，隨著時任全國人大常委會委員長李鵬的一聲“通過”，歷經七年、數易其稿的《中華人民共和國立法法》“誕生”，并于當年7月1日起實施。法律是治國之重器，良法是善治之前提。如何保證立法活動順利開展、確保立法質量？對立法活動本身予以規范是關鍵。

“立法法就是專門規范立法活動的法律。”中國人民大學法學院教授莫于川表示，不是所有國家都有立法法的。在我國，立法權的行使是否合法、正當、有效，前提當然是憲法的規定，但更常用的判斷依據是立法法作出的安排。

立法法根據憲法的原則和精神，把憲法的規定具體化，對立法權限如何劃分，各種法律規范的效力層次和它們之間發生沖突時如何適用，立法程序如何進行以及如何加強對立法的監督等作出明確的規定，在我國整個法律體系中起到“支架性”作用，是“管法的法”。

規范立法活動，完善立法體制，保障良法善治

天下大治，起于法治。實現法治，立法先行。

“我國的立法工作是1979年黨的十一屆四中全會以后恢復的。‘有法比沒法好是當時歷史語境下的選擇。”莫于川回憶道。

資料顯示，從1979年到1994年的15年間，全國人大及其常委會共制定了250多件法律和有關法律問題的決定，國務院頒布了700多件行政法規，省、自治區、直轄市人大及其常委會制定或者批準了3000多件地方性法規，另外還制定了大量的行政規章。

激增的立法數量、快速的立法速度，固然緩解了當時無法可依的“法制焦慮”，但也引發了越權立法、立法沖突等問題。在這樣的背景下，立法法出臺。

“立法法厘清了立法權限的邊界，規定了立法程序，實現了立法活動的規范化和體系化，對規范立法活動、保障良法善治，發揮了重要作用。”莫于川告訴記者。

2015年，為了適應立法工作新形勢新任務的需要，立法法修改，進一步完善了立法體制——實現立法和改革決策相銜接、賦予設區的市地方立法權、落實稅收法定原則、對部門規章和地方政府規章權限進行規范等。

“賦予設區的市地方立法權，是我國立法體制的一個重大變化，也是地方立法的一場深刻變革。”在莫于川看來，從較大的市到設區的市，修改后的立法法不是簡單地“一刀切”，而是根據以往15年的實踐經驗，對地方立法權限作出了更符合實際、精巧細致的安排。

2015年以來，設區的市人大及其常委會認真履行立法法賦予的立法職責，圍繞貫徹落實黨中央的決策部署和法律規定，結合地方實際，制定了一大批地方性法規。據統計，截至2020年2月，273個新賦予地方立法權的設區的市、自治州、不設區的地級市共制定了1300多件地方性法規，主要集中在市容管理、城鄉規劃、飲用水保護、大氣污染防治、歷史文化保護以及文明促進等方面。

“這些數字就是成績。”全國人大常委會法工委國家法室主任童衛東在接受媒體采訪時指出，這些地方性法規的制定和施行，在保障國家法律的實施，引領地方改革和經濟社會發展，提高地方治理的法治水平等方面，都發揮了重要作用。

堅持民主立法，不斷探索拓展“開門立法”新途徑

檢驗一部法律是否屬于“良法”，最根本的標準就在于，是否體現和維護廣大人民群眾的意志和利益。只有在立法活動中越廣泛地吸納人民群眾的意見，制定出來的法律才越能體現人民的意志。

2020年5月，十三屆全國人大三次會議表決通過了《中華人民共和國民法典》，新中國第一部以“法典”命名的法律“重磅”出臺。據大會發言人張業遂介紹，民法典編纂過程中，先后10次通過中國人大網公開征求意見，累計收到42.5萬人提出的102萬條意見和建議。

法律草案公開征求意見，是目前廣大人民群眾參與立法的主要途徑之一。這一發端于1954年制定憲法時的民主立法機制，在改革開放后重新復蘇，于2000年被載入立法法，并在2015年立法法修改時被進一步完善。

“以前是草案初審后在網上公開征求意見，從2013年7月環境保護法修改草案二審稿在網上公開征求意見開始，法律草案二審后也通過中國人大網公開征求意見。現在每一審的草案都在網上公開征求意見。”童衛東介紹說，立法法規定向社會公開征求意見的時間一般不得少于三十日，現在不少法律草案公開征求意見的時間是四十五日。

不止于此，從編制立法規劃、年度立法工作計劃“應當認真研究代表議案和建議，廣泛征求意見”，到草案吸收專家參與起草工作，或者委托專家、社會組織起草，再到審議中通過座談會、論證會、聽證會等形式聽取意見及開展法律草案通過前評估，最后按照少數服從多數原則表決通過草案，立法法規定的整個立法程序，無不閃爍著民主立法的“光芒”。

實踐中，立法機構也在不斷探索拓展“開門立法”新形式，為人民群眾有序參與立法提供更廣泛的途徑——

2005年9月27日，全國人大常委會舉行歷史上第一次立法聽證會，就修改個人所得稅法涉及的工薪所得減除費用標準問題，直接聽取公眾和有關方面意見。

2010年，全國人大常委會首次開展立法后評估試點工作，通過問卷調查、實地調研、案例分析等多種形式，對科學技術進步法和農業機械化促進法中的有關制度進行立法后評估，為修改完善法律提供重要依據。

2015年7月，全國人大常委會法工委確定湖北省襄陽市人大常委會、江西省景德鎮市人大常委會、甘肅省定西市臨洮縣人大常委會、上海市長寧區虹橋街道辦事處四個“基層立法聯系點”;2020年8月，新增江蘇省昆山市人大常委會、浙江省義烏市人大常委會、廣東省江門市江海區人大常委會、廣西壯族自治區三江侗族自治縣人大常委會、河北省正定縣正定鎮“人大代表之家”為“基層立法聯系點”，同時將中國政法大學作為“立法聯系點”，增加聯系點類型，拓展聯系點工作面。

另外，全國人大常委會健全立法專家顧問制度，出臺立法項目征集論證、立法重大利益調整論證咨詢、重要立法事項引入第三方評估等工作規范……

如今，“開門立法”已成為立法機構的“日常風景”。“擴大公民對立法工作的有序參與，不僅是提高立法質量的重要途徑，更是人民當家作主的重要體現。”莫于川說，只有不斷創新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議，才能確保制定出來的法律立得住、行得通、真管用，這是中國特色民主法治發展的時代要求。

維護法制統一，推動和保障中國特色社會主義法律體系形成并不斷完善

立法法實施20年來，我國的法治建設取得長足進步，其中一個重要標志就是中國特色社會主義法律體系形成并不斷完善。據統計，截至目前，我國現行有效的法律279件、行政法規600多件、地方性法規1.2萬多件。

“可以說，立法法對中國特色社會主義法律體系的形成和完善起到了重要的規范、保障和推動作用。”莫于川表示，中國特色社會主義法律體系形成后，我國立法工作的步伐沒有停下，而是在新的起點上繼續加強和改進。

“黨的十八大以來，黨中央提出全面深化改革和全面依法治國，適應這一新形勢、新任務，我國的立法事業站上新起點、邁上新征程。”童衛東說，“全國人大及其常委會、國務院及地方人大通過立改廢釋，多措并舉，多管齊下，制定、修改了許多重要的法律、行政法規、地方性法規，為改革開放和社會主義現代化建設提供法治保障，立法取得新的重要成就，中國特色社會主義法律體系不斷完善。同時，通過加強備案審查工作，這個法律體系更加和諧。”

2000年，立法法以“適用與備案審查”專章的形式，對備案審查的原則和程序作了一系列具體規定，明確了法律和規范性文件的等級效力，對行使改變或撤銷權限的條件作了完整規定;2015年，立法法修改，進一步加強備案審查，增加規定全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查，可以將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民反饋，并可以向社會公開，等等。

從2017年起，全國人大常委會已連續三年聽取和審議關于備案審查工作情況的報告。近年來，備案審查工作在被更多普通群眾所熟知的同時，其報備工作也實現了制度化、常態化，審查力度不斷增強、范圍逐步擴大，為維護社會主義法制的統一和尊嚴發揮了實效。