安徽：讓法規(guī)站得住行得通真管用

范天嬌

自2019年10月1日起，全國首部關(guān)于商會的省級地方性法規(guī)——《安徽省商會條例》開始施行。

翻開這部條例會發(fā)現(xiàn)，雖然內(nèi)容不長，僅有24條，不分章節(jié)，但有效填補(bǔ)了商會運(yùn)行、管理和服務(wù)等方面的立法空白，濃縮的可謂都是“精華”。

“我們不斷推進(jìn)立法精細(xì)化，不搞‘大而全，不片面追求完整，只要能解決問題，有幾條就搞幾條。既簡明扼要，又具有很強(qiáng)的針對性。”安徽省人大常委會法工委主任吳斌說。

創(chuàng)新、務(wù)實、管用，是安徽省地方性法規(guī)的鮮明特色。近年來，安徽省人大及其常委會緊扣回應(yīng)群眾重大關(guān)切，緊扣依法治省現(xiàn)實需要，緊緊抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，不斷完善立法工作機(jī)制，突出地方特色，敞開民意大門，使地方性法規(guī)真正站得住、行得通、真管用，走出了安徽立法工作的鏗鏘步伐。

當(dāng)好“三大員”主導(dǎo)立法全過程

趕赴多個省市學(xué)習(xí)調(diào)研，深入多家企業(yè)實地走訪，了解工會勞動法律監(jiān)督存在的重點(diǎn)難點(diǎn)問題;召開座談會，聽取企業(yè)負(fù)責(zé)人、基層工會及職工代表意見，征求勞動法學(xué)研究會、職工維權(quán)法律顧問團(tuán)成員專業(yè)建議，認(rèn)真梳理研究吸納……

《安徽省工會勞動法律監(jiān)督條例》于2019年12月通過，是安徽省人大常委會社會建設(shè)工委設(shè)立后的首個自主立法項目。社會建設(shè)工委邀請法工委提前參與，會同安徽省總工會，馬不停蹄地開展了大量工作，行程排得滿滿當(dāng)當(dāng)。

“從立法的整體框架，到具體條款的設(shè)定，特別是誰來監(jiān)督、監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督等核心問題，我們還多次牽頭組織了修改，增強(qiáng)立法的針對性、實效性。”安徽省人大常委會社會建設(shè)工委主任莊保斌說。

把握立法主動權(quán)，防止部門利益法制化，對于安徽省人大及其常委會來說早已成為常態(tài)，并在不斷強(qiáng)化中，找準(zhǔn)了不同立法環(huán)節(jié)的“主角定位”。

吳斌告訴記者，在編制和調(diào)整5年立法規(guī)劃、年度立法計劃時，要當(dāng)好“引導(dǎo)員”，本著改革發(fā)展亟需的優(yōu)先、法律明確要求制定實施辦法的優(yōu)先、法規(guī)需要修改的優(yōu)先、條件成熟的優(yōu)先原則，合理安排立法項目，突出經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、民生等重點(diǎn)領(lǐng)域立法。

“在起草時要當(dāng)好‘調(diào)度員，一方面加強(qiáng)對有關(guān)部門起草法規(guī)草案的提前介入，另一方面對重要法規(guī)草案，由人大牽頭起草，最高的年份占當(dāng)年立法數(shù)的一半。”吳斌說，進(jìn)入審議時則要當(dāng)好“決策員”，尊重安徽省人大常委會組成人員審議意見、人大專門委員會審查意見，認(rèn)真加以吸納，并做好反饋工作。

這種“主導(dǎo)”不僅體現(xiàn)在立項、起草、審議過程中，還延續(xù)到法規(guī)審議通過后的執(zhí)法檢查、立法后評估等工作中，貫穿于立法工作各個環(huán)節(jié)。但主導(dǎo)并不意味著是一家在唱“獨(dú)角戲”。安徽省人大常委會同時加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)，對法規(guī)案審議過程中重大問題的協(xié)調(diào)，督促起草單位統(tǒng)籌安排法規(guī)配套辦法的制定工作，爭取配套辦法與法規(guī)同步出臺實施。

蓋上“安徽戳”讓法規(guī)亮眼管用

地方特色是地方立法的生命力所在。在安徽的立法實踐中，凸顯為一個“新”字。

“我們根據(jù)實際需要，對于沒有直接上位法的立法項目，積極開展創(chuàng)新立法。”吳斌說，對于有直接上位法的立法項目，也不會簡單移植上位法和照搬照抄外省法規(guī)的規(guī)定，而是努力在每一件法規(guī)中都創(chuàng)設(shè)具有鮮明地方特色的制度規(guī)范。

近5年來，安徽省人大及其常委會共制定法規(guī)35件次、修改52件次、廢止15件，審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市法規(guī)98件。其中，制定價格監(jiān)督檢查條例系國家機(jī)構(gòu)改革后全國首部價格監(jiān)督檢查領(lǐng)域地方性法規(guī)，制定淠史杭灌區(qū)管理條例，使新中國興建的全國最大灌區(qū)的管理保護(hù)從此有法可依，新修訂的黃山風(fēng)景名勝區(qū)管理條例創(chuàng)造性地授予風(fēng)景區(qū)管委會綜合執(zhí)法權(quán)……這樣敢于先行的例子不勝枚舉。

但若只顧著“特色”，忽視了“功能”，難免淪為“空有其表”“華而不實”。如何讓具有鮮明特色的地方性法規(guī)兼具針對性和實效性，是各地立法機(jī)關(guān)的重要課題。

“我們堅持問題導(dǎo)向，積極推進(jìn)立法精細(xì)化。”對于每一件立法，都深入基層、深入實際、深入群眾調(diào)查研究，采取座談會、論證會等多種方式聽取意見，掌握一手材料，做好制度設(shè)計，在“矛盾的焦點(diǎn)”上把“杠杠”劃準(zhǔn)、把“一刀”砍準(zhǔn)。在確定法規(guī)內(nèi)容時，立足安徽省情實際，緊扣現(xiàn)實需要，著力解決實際問題。

制定的全國首部林權(quán)管理綜合性法規(guī)，就林業(yè)資源的市場化配置作出創(chuàng)制性規(guī)定，破除林業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙;制定的全國第一個促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展條例，通過立法推動體制機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建新型現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系;在省級人大率先制定的商會條例填補(bǔ)了商會運(yùn)行、管理和服務(wù)等方面立法空白，這一件件法規(guī)做到了既有特色，又務(wù)實管用、好操作。

值得一提的是，安徽省在聽取審議專項工作報告及滿意度測評辦法、專題詢問辦法、討論決定重大事項規(guī)定后，還附上監(jiān)督條例有關(guān)內(nèi)容，作為追責(zé)的條款，這在地方立法中也是不多見的。

廣開“多言路”凝聚社會大智慧

“關(guān)于嘉許激勵措施的規(guī)范方式存在爭議，我們建議涉及非公權(quán)力機(jī)關(guān)的公民、法人及其他組織的激勵措施盡量使用‘可以類規(guī)定，避免無故增設(shè)義務(wù)負(fù)擔(dān);涉及公權(quán)力機(jī)關(guān)的激勵措施盡量使用‘應(yīng)當(dāng)類規(guī)定，因為職權(quán)與職責(zé)是一體之兩面……”

在2019年9月召開的安徽省十三屆人大常委會第十二次會議上，一份26頁的《安徽省志愿服務(wù)條例（草案）》第三方評估報告擺在了常委會組成人員的面前，其中對爭議較大的事項和條款進(jìn)行了詳細(xì)分析并給出解決建議，作為審議時的重要參考。

“在立法通過前引入第三方評估，可以充分發(fā)揮社會力量的積極作用，為正式立法過程提供全面、充分而客觀的信息資料，有助于及時妥善解決和處理立法中爭議較大的重要立法事項，為立法決策提供參考和依據(jù)。”實施評估的安徽師范大學(xué)法學(xué)院相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

廣納良言智慧，是安徽立法的“源頭水”。縱觀立法長河，安徽省人大及其常委會一直注重拓寬開門立法渠道，進(jìn)行了持之以恒而富有成效的探索。從21年前首次將法規(guī)草案公開征求社會意見，發(fā)展到如今不僅法規(guī)草案及說明、法規(guī)草案修改稿及修改情況說明，均在安徽人大網(wǎng)全文公布，對于社會高度關(guān)注的立法項目，還會在媒體公布法規(guī)草案或草案修改稿，已經(jīng)實現(xiàn)了法規(guī)案文本公布全覆蓋。

社會各界參與立法的途徑越來越多，也越來越活。安徽省十三屆人大常委會立法規(guī)劃草案在媒體公布征集意見時，首次請公眾對備選項目進(jìn)行勾選，同時組織專家學(xué)者進(jìn)行論證。在制定多元化解糾紛促進(jìn)條例過程中，多措并舉征求意見達(dá)1200多條，足見群眾的參與熱情。

“我們重視聘請專家學(xué)者和有經(jīng)驗的實際工作者參與立法工作，建立了立法咨詢制度和立法咨詢專家?guī)欤谌珖〖壢舜舐氏冉⒎深檰栔贫龋⒎e極借助外腦立法，加強(qiáng)論證咨詢和第三方評估，開展了食品安全條例立法前評估、志愿服務(wù)條例立法中爭議較大立法事項第三方評估、社會治安綜合治理條例立法后評估等一系列工作，覆蓋立法前中后端，從而保證立法質(zhì)量、提升立法水平。”吳斌說。

一路走來，安徽省逐步形成了行之有效的立法工作機(jī)制和方式方法，立法工作呈現(xiàn)進(jìn)度逐步加快、范圍日益全面、內(nèi)容日趨豐富、質(zhì)量不斷提高的特點(diǎn)。一件件立足實際、操作性強(qiáng)的立法成果，正轉(zhuǎn)化為實實在在的舉措，在江淮大地落地生根。