阿富汗和平和解進程艱難前行

“9·11”事件后，阿富汗問題成為全球關注熱點。阿富汗是中國周邊重要鄰國，中國一直積極參與阿和平重建。當前阿國家轉型迎來重要節點，和平和解進程取得突破性進展。美國與塔利班簽署和平協議后，阿人內部談判于2020年9月12日艱難啟動，阿人民期盼已久的和平曙光乍現。但同時美國依據自身需求與節奏，布局“后撤軍時代”在阿政治安排，并阿內部族群矛盾疊加，地區各國博弈加劇等，復雜局勢與利益交錯使阿和平和解進程依然道阻且長。

2001年美國以反恐名義打響阿富汗戰爭，短期內顛覆塔利班政權。2003年美國移兵伊拉克，減少在阿駐軍，本土武裝塔利班卷土重來，依靠部落勢力庇護，通過游擊戰術，逐漸收復阿半壁江山。而美國對阿戰的耐力日漸流失，尤其2011年美軍擊斃“基地”組織頭目本·拉登后，美國維持代價高昂的阿戰失去了“原動力”。2016年特朗普上臺后，急于兌現自阿全部撤軍競選承諾。多年戰果顯示軍事手段無法取勝，特朗普轉道和平談判，力推美國與塔利班（美塔）談判并最終簽署和平協議，為美從阿體面撤軍鋪平道路。但這對阿來說，僅是和平與和解進程邁出的第一步。內部和談是阿實現持久和平的重點與難點，將涉及政體改革、永久停火、軍隊整合及婦女權利等關鍵領域政權重構。目前塔利班與阿政府就上述問題分歧較大，雙方達成妥協將是漫長的過程，且需阿各派勢力以國家和人民利益為重，找到包容性政治解決方案。特朗普為連任競選加分，對阿和平進程急于求成，但預計阿國內和解短期內無法取得結果。美國推升地緣戰略競爭，地區國家為在阿利益展開博弈，尚難形成合力。中國真心希望阿各方把握難得機遇，早日實現國家長治久安。中國堅定支持“阿人主導、阿人所有”原則，在阿和平重建與和解進程上繼續發揮建設性作用。

一、和平和解進程邁出第一步

阿富汗和平和解進程由來已久。“9·11”事件后，塔利班政權拒絕交出本·拉登，美國隨即向阿宣戰，并在“北方聯盟”幫助下，很快取得戰場上的壓倒性勝利。美國開始著手在阿建立過渡政府，推動阿國內和解以穩定局勢。2001年12月，聯合國主導的波恩會議召開，拉開阿和平重建序幕。但“北方聯盟”內部出現裂痕，僅就政權重建路線圖達成協議，國內和解無從談起，塔利班也被排除在和談大門之外。隨著塔利班東山再起，阿政府軍疲于招架，美軍在阿傷亡增加，各方忙于戰場較量，和平和解進程一度擱置。奧巴馬執政初期，力主從伊拉克撤軍，將更多軍事資源投入阿富汗。2011年在阿美軍達至頂峰10余萬，但仍未能剿滅塔利班，平息戰火。奧巴馬開始轉變策略，制定從阿撤軍“三步走”計劃，并重新推進阿和平和解進程。時任阿總統卡爾扎伊提出“和解與再融合”計劃，希望通過政治方式讓塔利班放下武器重返社會。隨后阿組建和平高級委員會，負責尋求與塔利班等武裝組織和談。但塔利班堅稱阿政府是美國傀儡，要求先與美國直接談判，并將外國撤軍作為和談前提條件。2012年1月，塔利班在卡塔爾設立和談辦公室，用以同美國等接觸。但隨后發生駐阿美軍焚燒《古蘭經》和槍殺阿平民事件，塔利班宣布中止與美國接觸。2013年6月，塔利班又以“阿富汗伊斯蘭酋長國”名義在卡塔爾首都多哈設立政治辦事處。美國國內就與塔利班展開直接談判存在分歧，奧巴馬不得不放緩撤軍步伐，上萬億美元軍費與2000余士兵陣亡又讓其承受巨大壓力，在“走”與“留”之間徘徊。2015年7月，塔利班與阿政府在巴基斯坦舉行首輪公開和談，但因塔利班領導人奧馬爾死訊曝光，和談中止。2016年奧巴馬任期結束時，美國在阿保留駐軍9800人。奧巴馬將阿問題作為“燙手山芋”遞給了特朗普。

特朗普上臺后，調整對阿戰略收效甚微，轉而大力推動阿和平進程。2018年9月，特朗普任命經驗豐富的資深外交官扎勒米·哈利勒扎德為美國阿和解事務特別代表，正式啟動美塔和談。哈利勒扎德一方面與塔利班代表在多哈展開多輪談判;另一方面，穿梭于巴基斯坦、伊朗、俄羅斯、中國、印度、烏茲別克斯坦等地區國家，為美塔和談爭取最大范圍的支持。談判逐漸聚焦于美國撤軍時間表、塔利班反恐保證、全面停火及阿人內部對話等四個議題。由于塔利班堅持在和談第一階段不與阿政府對話，美塔談判主要涉及美國撤軍安排及塔利班與“基地”組織、“伊斯蘭國”等極端武裝組織的切割等內容。[1]為在談判中擴大優勢，美塔雙方均加強了戰場攻勢，阿安全局勢持續緊張。由于國內保守派施壓，特朗普曾中途叫停和談，但很快雙方又坐到談判桌前。經過一年多拉鋸，美塔于2020年2月29日簽署和平協議。協議規定若塔利班確保與“基地”組織等威脅美國及其盟國安全的恐怖組織切斷聯系，美國承諾在協議宣布后14個月內從阿全部撤軍。同時美國與阿政府發布聯合聲明，表示繼續支持阿政府及促成阿人內部談判盡快舉行。

兩份協議為美國撤軍背書，阿國內和解提上日程。由于阿人內部對話重要一方阿政府缺席，美塔協議仍不能給阿帶來和平穩定。僅在美塔協議簽署數天后，塔利班與阿政府因協議中的釋囚問題又起沖突，原定于3月10日開啟的阿人內部談判一拖再拖。塔利班要求阿政府履行美塔協議規定，先行釋放5000名塔在押人員。阿政府則堅持逐步分批釋放塔囚犯，且塔應同時兌現減少暴力、啟動內部對話的承諾。雙方在釋囚問題上互不相讓，均意在為即將到來的內部談判爭取有利地位。與此同時，阿選舉進程陷入僵局也給和談開啟增加難度。2019年9月舉行的總統大選，結果拖至2020年2月公布，總統阿什拉夫·加尼以微弱優勢獲取連任。但由于加尼與原首席執行官阿卜杜拉之間利益纏斗，新政府遲遲無法成立。兩人還同時于3月9日分別宣誓就職總統，形成平行政府之勢。急于落實美塔協議的美國難做“甩手掌柜”，派出國務卿蓬佩奧緊急訪阿，展開“救援外交”，以重新評估對阿援助為籌碼，化解“雙總統”危機。加尼連任總統，阿卜杜拉則作為二號人物，出任阿民族和解高級委員會主席。4月，阿政府談判小組成員名單出爐。在美國持續施壓下，5000名塔在押人員獲釋，為阿人內部談判掃清障礙。

延宕已久的阿和平和解進程在2020年打破僵局，主要得益于三個因素。一是特朗普急于為競選加分。美國總統競選日趨激烈，特朗普在抗擊國內新冠肺炎疫情上的表現糟糕，經濟復蘇受挫無法成為亮點，特朗普需要在外交領域尤其是阿問題上“有所作為”，以提振選情助其連任。盡管阿局勢發展仍充滿不確定性，但特朗普看重的是撤軍本身為其贏取更多選票。二是塔利班準備好走向政治前臺。近年來，塔利班實力不斷壯大，不僅控制過半國土，并在阿34個省均設立了“影子”政府。通過第一階段美塔協議，外軍撤離給塔利班發動“圣戰”賦予合法性，而釋放囚犯、取消制裁等條件有助于塔擴大財源、擴充力量，提升國內外影響力。三是巴基斯坦大力促和。巴基斯坦與塔利班有著千絲萬縷的關系，巴在阿和解問題上可發揮特殊作用。特朗普曾多次指責巴為恐怖分子提供安全避風港，對美“只收好處不做事”，以暫停軍事援助等手段對巴極限施壓。但急于撤軍的特朗普很快發現沒有巴相助，阿和解問題難以取得突破，遂緩和對巴關系。2019年7月，巴總理伊姆蘭·汗受邀訪美，美巴關系升溫。但美國并未恢復對巴援助，等待巴“真誠的”合作結果。同時，巴還面臨印度方向戰略擠壓。莫迪政府強勢連任后，在印巴敏感問題上發難，通過修改憲法單方面改變克什米爾現狀。巴處境被動，迫切希望爭取國際社會支持。另一方面，塔利班借由和談進入阿政治主流，參與國家重建，也將扭轉當前緊張的巴阿關系，削減印度在阿影響力，助巴擺脫腹背受敵威脅。

二、和平和解進程仍任重道遠

阿人內部談判啟動，為深陷戰亂的阿人民帶來和平曙光。阿國內厭倦戰爭、渴望和平的民意高漲，地區國家和國際社會也對阿實現和平穩定寄予厚望。但目前的進展未能沖淡各方對和談破裂導致內戰再起的擔憂。20世紀90年代，蘇聯從阿撤軍后，阿陷入各地軍閥混戰局面。歷史可鑒，但非簡單重復。阿當前局勢復雜緊張，卻遠未失控。未來阿和平和解進程能否向前推進主要取決于三方面作用力。

其一，美國參與阿政治安排意愿與能力。盡管特朗普著眼于連任，短期內急于從阿撤軍，并不排除全部撤離的選項，但實際上，美國自阿撤軍將是個長期過程。按照美塔協議，至2020年6月，美國已完成第一階段撤軍，在阿美軍降至8600人。但美方也表示，撤軍進程與其認可的和解進程“掛鉤”，強調將依據塔利班兌現承諾情況而執行撤軍時間表，并可隨時按下“暫停鍵”。美國全球戰略從反恐轉向大國競爭，特朗普提出“有原則的現實主義”也使得美國對阿政策更加務實。但長期來看，鑒于阿在美國國家反恐中的重要作用，美國很可能在阿保留有限軍事存在，尤其是空中打擊及情報搜集能力。美塔協議簽署后，阿境內恐怖襲擊數量未顯著減少，塔利班與“基地”組織等切割還不明顯。即便塔利班與恐怖組織分道揚鑣，這些盤踞在阿的恐怖組織也不會停止對美攻擊，美國為自保難以放棄駐軍。特朗普謀求連任，不能放任對阿政策成為政治“負資產”，維持駐軍將利于避免阿局勢失控。美國大選后，不論特朗普連任還是新總統上臺，撤軍壓力減輕，對阿政策面臨調整，美國撤軍步伐可能進一步放緩。

美國同步謀劃“后撤軍時代”在阿政治安排。阿近年來經濟增長低迷，GDP增長率徘徊在1%—2%。新冠疫情又使阿經濟雪上加霜，世界銀行預測2020年阿GDP可能下降5.5%。阿財政收入長期入不敷出，2018年至2019年財政收入約26.2億美元，而每年安全經費開支就超過40億美元。阿政府尚無力獨自承擔，依賴美國繼續提供支援。美國也希望在阿未來政治重建與和解進程中保持話語權，將利用更多經濟杠桿和外交手段對阿局勢發展施加影響。

其二，阿內部各派勢力之間斗爭與妥協。阿政治生態復雜多變，族群認同歷來大于國家身份認同。族群矛盾尖銳，宗教、部落勢力強大，政治“碎片化”趨勢加重。自2001年12月成立過渡政府以來，阿已舉行四次總統選舉，近兩次大選均無法直接產生新政府，需在“金主”美國施壓下，阿各派勢力才能達成妥協。阿內部分歧主要來自兩方面：一是阿政府內部既得利益者各陣營之間，為國家權力和資源分配爭奪激烈。阿總統一般來自主體族群普什圖族（約占全國人口40%），此次連任總統加尼便來自盧格爾省的普什圖族。而脫胎于“北方聯盟”的塔吉克族、哈扎拉族、烏茲別克族等少數族群的政治精英逐步走上政治前臺，希望為本族群爭取更多權益。另一方面，伴隨和解進程既得利益者與塔利班之間的斗爭將愈演愈烈。既得利益者并不樂見塔利班轉換身份手握重權，擔憂失去現有權益或權力被稀釋，更懼怕塔利班借助和談改革憲制，在阿施行伊斯蘭教法（Sharia）統治。塔利班提出希望在阿建立體現人民價值觀的伊斯蘭政體，而阿政府表示共和體制及公民選舉權、婦女權益等“民主成果”不能成為和平的犧牲品。雙方找到可接受的政治重建方案之前，塔利班可能不會放下武器，停火協議難以推進。全面停火與政體改革將是阿政府與塔利班斗爭焦點。

其三，大國與地區國家在阿利益沖突與合作。美國逐步減少在阿駐軍，其在阿影響力客觀上有所降低，地區國家介入阿事務意愿與能力增強。但美國處處奉行霸權主義與單邊主義，在阿地區攪動地緣政治競爭，偏離維護地區和平穩定的共同目標。美國拉印度加大介入阿事務力度，鼓動印度填補其撤軍后地區“真空”。特朗普的阿富汗與南亞新戰略明確提出，希望印度為阿提供更多援助，在阿問題上發揮更大作用。塔利班倒臺后，印度與“北方聯盟”主導的阿政府保持親密關系，為阿提供大量援助。阿位于巴基斯坦西側，印度一直希望將阿打造成東西夾擊巴的“戰略伙伴”，樂于增加對阿經濟和軍事援助。印度對塔利班回歸阿政治主流、巴借機擴大在阿影響力充滿擔憂，恐多年來在阿經營成果付諸東流。近期印巴因克什米爾爭端對抗加深，雙方對阿爭奪加劇。巴力求將印度排除在阿政治和解之外，印度則保持與美國合作，借勢繼續參與阿國家重建。

俄羅斯與伊朗一直視美國在阿駐軍如芒在背，但為避免阿恐怖外溢殃及自身，一度支持美軍在阿行動。近年來，隨著俄美關系低谷徘徊、伊美關系持續緊張，俄美伊三方維護地區安全的共同需求減弱，地緣戰略競爭走強。美國指責俄伊支持阿境內塔利班，向塔提供武器與后勤支援，給美國在阿行動和推進和解進程制造麻煩。美國媒體曾披露，俄羅斯通過秘密渠道提供賞金讓塔利班襲擊駐阿美軍。俄羅斯否認相關指控，但表示密切關注阿局勢動態，并愿積極推動阿和平進程。俄羅斯曾舉辦有塔利班及阿政治名人參加的“莫斯科進程”會議，成為影響阿和平進程不可低估的一支力量。伊朗是伊斯蘭世界強國，對接壤的阿西部地區影響力較大，與阿境內哈扎拉與塔吉克族群關系密切。伊朗以什葉派穆斯林為主，與遜尼派塔利班存在教派沖突，但在反美問題上兩者目標一致。伊朗支持阿西部基礎設施建設，向阿提供教育資源，并接納大量阿難民，以期在阿和解進程中占有一席之地。

三、中國發揮重要建設性作用

作為“亞洲之心”的阿富汗地緣戰略位置特殊，自古便是強國覬覦之地。域內外勢力在阿利益博弈是阿和平和解進程的主要障礙之一。中國希望各利益攸關方跳出地緣戰略競爭窠臼，聚同化異，盡快找到政治解決阿問題的有效方案。國務委員兼外長王毅曾在回答記者提問時指出：“阿富汗不存在需要填補的空白或者真空，因為這片土地屬于阿富汗人民。”這充分體現了中國作為負責任大國對阿富汗擺脫戰亂沖突、實現長久和平的堅定支持。此次阿人內部談判是阿歷史上重要里程碑，中國在充分尊重阿各方意愿基礎上，繼續做阿和平和解進程的支持者、斡旋者和便利提供者。

中國一直在促進阿和平和解進程中發揮著建設性作用。中國多次在聯合國涉阿大會上表明，政治對話是解決阿問題唯一出路，堅定支持阿沖突各方通過政治方式實現和平和解的立場。中國積極參與阿問題和平對話多邊機制，如阿巴中美四方協調機制、中美俄巴阿問題磋商機制等。中國重視地區國家在阿和平和解進程中的作用，與周邊國家就阿問題保持密切溝通與協商。中國多次參加由地區國家主導的伊斯坦布爾進程會議，并主辦第四次部長級會議，達成“深化地區合作：促進阿富汗及地區持久安全與繁榮”的《北京宣言》。中國還積極推動落實伊斯坦布爾進程下信任措施合作，為阿舉辦反恐、禁毒和災害應急管理等領域培訓班，幫助阿加強國家治理能力建設。中國促成恢復上海合作組織阿富汗聯絡組工作，支持上合在阿未來和平重建中發揮更大作用。同時，中國利用自身優勢為阿巴建立互信，擴大地區共識等積極運作。自2017年中阿巴建立三方外長對話機制，在幫助阿巴改善和發展關系、支持阿和平和解進程及促進地區共同安全等方面發揮重要作用。中國堅定支持“阿人主導、阿人所有”的原則，不干涉阿內政、不謀求勢力范圍的做法，贏得了阿社會各界高度信任和贊賞。

阿富汗實現和平之路離不開標本兼治的解決路徑。貧困、失業、毒品、難民等諸多挑戰擺在飽受戰亂之苦的阿人民面前。半數人口生活在貧困線以下，失業率高達40%。毒品泛濫嚴重危害經濟社會發展，約400萬阿難民等待回國。中國高度重視經貿合作對阿和平重建與和平和解進程作用。根據阿需要，在阿經濟社會發展、地區互聯互通等方面積極作為。中國擴大從阿進口，松子、藏紅花等特色農產品成功輸華，中國已成為阿第三大貿易伙伴。中國幫助阿加強基礎設施、民生設施和醫療設施建設，改善營商環境和民生福祉，包括修建太陽能電站、低造價住房、大學和醫院等。2020年新冠疫情暴發以來，中國各界大力支持阿抗疫，已向阿提供3批共20多噸抗疫物資，兩次舉辦中阿醫療專家遠程會議，分享中國抗疫經驗，還為喀布爾平民送去糧食救濟包。未來中國將通過“一帶一路”框架下合作，助阿增強經濟造血能力，支持阿融入區域合作，讓阿人民早日安享和平與發展果實。

參考文獻：

[1]李青燕.“特朗普叫停美塔談判：阿富汗和平之路漫漫”[N].北京周報，2019（39）.

（作者系中國國際問題研究院發展中國家研究所副研究員）

責任編輯：彭安玉