淺談城市園林綠化的管理趨勢(shì)

李熙雯 杜鵬暉

（1.合肥市蜀山區(qū)園林綠化管理中心 2.安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）

近年來(lái)，城市園林綠化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了相互促進(jìn)、互為基礎(chǔ)的態(tài)勢(shì)，綠地系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)組成發(fā)生了巨大變化，加強(qiáng)維護(hù)城市綠地的可持續(xù)發(fā)展，協(xié)調(diào)城市園林建設(shè)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系，使綠化建設(shè)、養(yǎng)護(hù)管理法制化、規(guī)范化，是今后城市園林綠化發(fā)展是必然趨勢(shì)。

1 時(shí)代特征

（1）綠地功能由以休閑、游覽為主，轉(zhuǎn)向以環(huán)境功能為主；

（2）管理范圍由對(duì)行政系列內(nèi)單位的管理為主，轉(zhuǎn)向涵蓋城鄉(xiāng)面對(duì)全社會(huì)綠地樹(shù)木的管理；

（3）綠化建設(shè)的投資由政府單一渠道，轉(zhuǎn)向投資主體多元化；

（4）綠化生產(chǎn)由計(jì)劃管理，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)運(yùn)作；

（5）政府主管部門(mén)的職能由行政指揮，轉(zhuǎn)向依法調(diào)控。

2 產(chǎn)業(yè)化和權(quán)益平衡

2.1 城市綠化是一門(mén)新興的環(huán)境產(chǎn)業(yè)

城市對(duì)園林的需求分為兩個(gè)方面：①作為基礎(chǔ)設(shè)施；②作為休閑設(shè)施。前者應(yīng)當(dāng)作為公共產(chǎn)品供給市民，后者則作為法人產(chǎn)品提供給部分市民。

（1）綠化建設(shè)所投入的綠化材料，在合理的養(yǎng)護(hù)下，將不斷增加物質(zhì)量，為社會(huì)積累財(cái)富。

（2）綠化的環(huán)境功能，是潛在的生產(chǎn)力。許多城市出現(xiàn)了“以綠引資，因綠興市”的連鎖反應(yīng)，因環(huán)境改善、景觀美化而招來(lái)投資者、旅游者，繁榮了經(jīng)濟(jì)。有遠(yuǎn)見(jiàn)的建設(shè)者、開(kāi)發(fā)商，為了適應(yīng)當(dāng)今人們注重環(huán)境選擇“擇綠而居”的時(shí)尚，自覺(jué)地投入土地、資金興建綠地。因?yàn)橛辛司G色的環(huán)境而房?jī)r(jià)上升，樓盤(pán)熱銷，綠化與物業(yè)市場(chǎng)出現(xiàn)了密不可分的“經(jīng)濟(jì)波瀾”。

（3）城市綠化形成的“經(jīng)濟(jì)波瀾”滲透在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人民生活的各個(gè)方面：結(jié)合城市建設(shè)工程進(jìn)行綠化建設(shè)，以及在人口稠密、建筑擁擠的地區(qū)進(jìn)行“拆房建綠”，對(duì)國(guó)家和建設(shè)單位來(lái)說(shuō)，都是一筆不小的投入。但是綠化建設(shè)所形成的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，提高了環(huán)境質(zhì)量、提升了地區(qū)的物業(yè)價(jià)值，改善了居住條件，造福人民，同時(shí)拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)效益效應(yīng)。

2.2 值得探討的權(quán)益平衡問(wèn)題

城市綠化所形成的環(huán)境效益，無(wú)論投資者還是非投資者都可以在自然空間里均衡地得到享受，由此形成了環(huán)境效益普遍性的特點(diǎn)。市民作為納稅者，享受綠化的環(huán)境效益合情合理的，但當(dāng)某些經(jīng)濟(jì)實(shí)體因城市的綠化環(huán)境使他在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中受益時(shí)，他不需要通過(guò)市場(chǎng)付出代價(jià)，這就形成了綠化經(jīng)濟(jì)效益外部性的特點(diǎn)。對(duì)那些沒(méi)有依法負(fù)擔(dān)應(yīng)有的綠化建設(shè)任務(wù)或沒(méi)有達(dá)到法定綠化數(shù)量的單位來(lái)說(shuō)，實(shí)際是他們占用了社會(huì)的環(huán)境資源。對(duì)這類單位應(yīng)該以環(huán)境評(píng)價(jià)、計(jì)量為標(biāo)準(zhǔn)，他們應(yīng)該向社會(huì)做出補(bǔ)償，即實(shí)施綠地異地補(bǔ)償。同樣，某些依法進(jìn)行了環(huán)境綠化建設(shè)達(dá)到或超過(guò)法定指標(biāo)的單位，他們投入了土地、資金，對(duì)城市綠地系統(tǒng)做出了貢獻(xiàn)，他們是城市環(huán)境質(zhì)量的生產(chǎn)者。政府對(duì)這類單位在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)方面給以優(yōu)惠才比較合理。

3 綠化管理法制化

根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和城市綠化事業(yè)發(fā)展的新階段，增加了“依法治綠”迫切性，需要以法制保障綠化事業(yè)的發(fā)展。在《城市綠化條例》的基礎(chǔ)上修改與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的法規(guī)、條例。至少應(yīng)該研究以下這幾個(gè)方面的問(wèn)題：①面對(duì)綠化事業(yè)社會(huì)化的特點(diǎn)，確立綠化建設(shè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位、社會(huì)各方的職責(zé)和權(quán)益；②面對(duì)綠地面積增加、質(zhì)量提高的現(xiàn)實(shí)，確立全社會(huì)發(fā)展綠化和維護(hù)綠化的法律保障；同時(shí)對(duì)新興的、發(fā)展中的綠化產(chǎn)業(yè)，要依法規(guī)范市場(chǎng)秩序，建立相應(yīng)的中介機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制。

4 幾個(gè)管理策略問(wèn)題

4.1 加強(qiáng)維護(hù)“綠線”的嚴(yán)肅性

“綠線”的劃定是實(shí)現(xiàn)綠化規(guī)劃的前瞻措施，維護(hù)“綠線”比劃定“綠線”更重要，像維護(hù)“紅線”一樣，維護(hù)“綠線”的嚴(yán)肅性，控制建筑物、構(gòu)筑物的新建，制訂土地轉(zhuǎn)讓、土地借用、房屋拆建等的法制措施。

4.2 調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)綠化發(fā)展

當(dāng)今，城市綠化是涵蓋城鄉(xiāng)的系統(tǒng)工程，近郊、遠(yuǎn)郊都納入了城市綠化系統(tǒng)規(guī)劃之中。調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、采取綠化與生產(chǎn)相結(jié)合的措施、開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)，是城鄉(xiāng)一體化大規(guī)模發(fā)展綠地的基本措施。

4.3 養(yǎng)護(hù)管理法制化

法規(guī)已經(jīng)規(guī)定，即使是綠地、樹(shù)木的所有者，也不準(zhǔn)損壞樹(shù)木、侵蝕綠地。綠化事業(yè)發(fā)展到目前的水平，需要以立法的形式把綠地、樹(shù)木、養(yǎng)護(hù)、管理列為所有者的責(zé)任。

4.4 綠化效益的技術(shù)保障

城市綠化效益來(lái)源于功能，功能來(lái)源于綠地的數(shù)量和質(zhì)量，環(huán)境效益、社會(huì)效益都是以植物為基礎(chǔ)的。在當(dāng)今綠化建設(shè)高速發(fā)展的時(shí)候，應(yīng)該制訂綠量指標(biāo)、建筑物限制指標(biāo)，從技術(shù)政策上保障綠化的實(shí)效。

5 市場(chǎng)導(dǎo)向

在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民用建設(shè)中，對(duì)綠化的投資，都占有相當(dāng)比例。全社會(huì)對(duì)綠化建設(shè)的投資，以及市民對(duì)綠化的消費(fèi)，都是通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的。各種所有制的相關(guān)企業(yè)，構(gòu)成了豐富多彩的綠化市場(chǎng)。其中包括：規(guī)劃設(shè)計(jì)、科學(xué)技術(shù)、綠化施工、綠化材料生產(chǎn)、機(jī)具肥料藥劑生產(chǎn)、綠化養(yǎng)護(hù)及游覽服務(wù)等。從事綠化行業(yè)的法人成千上萬(wàn)，分布在各個(gè)專業(yè)、各個(gè)地區(qū)，具有不同的所有制和經(jīng)營(yíng)方式，他們的經(jīng)營(yíng)成果是社會(huì)經(jīng)濟(jì)成果的組成部分。他們的誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)質(zhì)量、技術(shù)水平，都不同程度地反映在城市綠化的質(zhì)量、造價(jià)等諸多方面在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，為了獲得理想的市場(chǎng)效應(yīng)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保障綠化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，政府應(yīng)該運(yùn)用相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展計(jì)劃引導(dǎo)市場(chǎng)的運(yùn)行，運(yùn)用法律、法規(guī)，規(guī)范市場(chǎng)行為，使行業(yè)的經(jīng)營(yíng)方向、發(fā)展規(guī)模、資源配置符合城市綠化發(fā)展戰(zhàn)略的需要。在此情況下，客觀上就形成了建立行業(yè)組織，加強(qiáng)行業(yè)管理的迫切要求。

6 體制改革中的兩個(gè)熱點(diǎn)

6.1 公益事業(yè)與企業(yè)化管理

國(guó)家興建的公園和各種類型的公共綠地，是城市的基礎(chǔ)設(shè)施，所有權(quán)屬于國(guó)家，其建造的目的是為了提高環(huán)境質(zhì)量，豐富市民的文化生活。

公園、公共綠地等公益事業(yè)在經(jīng)濟(jì)體制改革中，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，在國(guó)家所有權(quán)不變的前提下，經(jīng)營(yíng)者以企業(yè)法人的資格，承擔(dān)公園、公共綠地的養(yǎng)護(hù)管理任務(wù)，按照約定的工作數(shù)量、質(zhì)量和費(fèi)用定額，核定養(yǎng)護(hù)、管理費(fèi)用投資。通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)的方式，確定承擔(dān)養(yǎng)護(hù)、管理任務(wù)的企業(yè)。承擔(dān)養(yǎng)護(hù)管理的企業(yè)實(shí)行企業(yè)化管理，這與公園、公共綠地的事業(yè)性質(zhì)是兩個(gè)不同的概念，二者不容混淆。至于養(yǎng)護(hù)管理資金的來(lái)源，理應(yīng)主要來(lái)自地方財(cái)政。至于資金核撥的依據(jù)，應(yīng)改變過(guò)去那種按人頭撥款的局面，將“以費(fèi)養(yǎng)人”改為“以費(fèi)養(yǎng)事”，這在綠化管理體制上將是一大進(jìn)步。公園、公共綠地的收入，則實(shí)行收支兩條線，以收抵支。公園、公共綠地的公益事業(yè)性質(zhì)是不容改變的。

6.2 轉(zhuǎn)變政府主管機(jī)關(guān)職能

在綠化規(guī)劃的制訂與實(shí)施上，綠化市場(chǎng)的監(jiān)控和引導(dǎo)上，綠化法規(guī)的制訂、修訂和實(shí)施上，以及發(fā)展科學(xué)技術(shù)和人才培養(yǎng)上。在管理范圍上，要由側(cè)重于行政序列內(nèi)的管理轉(zhuǎn)向?qū)θ鐣?huì)綠地、樹(shù)木的管理。在管理手段上，由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，逐步建立市場(chǎng)管理、招投標(biāo)管理、質(zhì)量管理、工程監(jiān)理等中介組織。發(fā)揮城市綠化指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督的功能。