青島：成為特大城市之后

孫夢(mèng)

山東需要一座核心城市，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略也需要一座龍頭城市，來引領(lǐng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)騰飛。作為山東唯一一座晉級(jí)特大城市的青島，更需要勇于承擔(dān)發(fā)展的重?fù)?dān)，引領(lǐng)城市群、區(qū)域的發(fā)展。

近日，住建部公布《2018年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，與2017年相比，我國(guó)城區(qū)人口超500萬(wàn)的特大城市由13個(gè)擴(kuò)大到了15個(gè)，西安和青島躋身特大城市行列。

城區(qū)常住人口是判斷一個(gè)城市真實(shí)規(guī)模的關(guān)鍵指標(biāo)。根據(jù)2014年11月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，以城區(qū)常住人口的數(shù)量來劃分城市規(guī)模。具體為：城區(qū)常住人口100萬(wàn)以上500萬(wàn)以下的城市為大城市，其中300萬(wàn)以上500萬(wàn)以下的城市為I型大城市，100萬(wàn)以上300萬(wàn)以下的城市為Ⅱ型大城市;城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上1000萬(wàn)以下的城市為特大城市;城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上的城市為超大城市。

《統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，全國(guó)有6個(gè)城市的城區(qū)總?cè)丝诔^1000萬(wàn)，分別是上海、北京、重慶、廣州、深圳和天津，包括了4個(gè)直轄市和兩個(gè)副省級(jí)城市;15個(gè)城市的城區(qū)總?cè)丝诔^500萬(wàn)，其中包括青島;29個(gè)城市的城區(qū)總?cè)丝诔^300萬(wàn)。

需要特別注意的是，住建部的統(tǒng)計(jì)口徑是“城區(qū)總?cè)丝凇保ńy(tǒng)計(jì)方式：城區(qū)本地戶籍，全年經(jīng)常在家居住或在家居住6個(gè)月以上），不是戶籍人口，也不是市域人口，城區(qū)常住人口是判斷一個(gè)城市真實(shí)規(guī)模的關(guān)鍵指標(biāo)。國(guó)內(nèi)不乏千萬(wàn)級(jí)人口規(guī)模的城市，例如湖南長(zhǎng)沙、河北石家莊、山東臨沂，雖然人口規(guī)模達(dá)到千萬(wàn)，因?yàn)槌菂^(qū)人口規(guī)模不足，所以都不是特大城市。

“特大城市”殊榮的背后

按照上述口徑，《統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2018年青島城區(qū)總?cè)丝谶_(dá)512.7萬(wàn)。

此前的一大背景是，山東以中小城市為主，城鎮(zhèn)化率較低，中心城市的引領(lǐng)作用不明顯。這種城市發(fā)展格局，也在很大程度上影響了山東人口的增長(zhǎng)和近年來的轉(zhuǎn)型升級(jí)。因此，做大做強(qiáng)城市平臺(tái)就十分關(guān)鍵。《山東省人口發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，到2020年，濟(jì)南、青島兩市城區(qū)常住人口規(guī)模均達(dá)到500萬(wàn)人以上，邁入特大城市行列。

按照這個(gè)數(shù)據(jù)，青島已經(jīng)提前兩年實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)，濟(jì)南2018年城區(qū)人口也達(dá)到了415萬(wàn)人，正在向特大城市邁進(jìn)。

事實(shí)上，在全國(guó)不僅僅是濟(jì)南、青島規(guī)劃要在2020年邁入特大城市，長(zhǎng)沙、哈爾濱、廈門、合肥，南昌等，都規(guī)劃了2020年邁入特大城市的目標(biāo)。蘇州定下的是2030年邁入特大城市。

與GDP類似，人口并不能代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全部，但卻是衡量一座城市綜合實(shí)力的重要指標(biāo)。一般來說，城市的中心城區(qū)人口規(guī)模越大，意味著這座城市集聚資源要素和輻射周邊的能力越強(qiáng)。

成為特大城市之后，青島能夠享受到什么好處？

主要有三方面：第一，享受國(guó)家政策扶持，例如，新政策要求城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下全面取消落戶限制，這些城市變成“人口池”;第二，重大項(xiàng)目審批傾斜，例如，城區(qū)人口300萬(wàn)是一個(gè)城市修地鐵的關(guān)鍵指標(biāo)之一;第三，重大招商項(xiàng)目引資，例如，富士康落戶鄭州，除了地理位置之外，最重要的就是人口資源多。

顯而易見，“特大城市”并不僅是一個(gè)榮譽(yù)稱號(hào)，關(guān)鍵是可以按照特大城市的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)來配建交通、醫(yī)院、學(xué)校等公共基礎(chǔ)設(shè)施，土地指標(biāo)、城市建設(shè)、民生工程領(lǐng)域等配套標(biāo)準(zhǔn)，也可以按照特大城市的定位來規(guī)劃。

現(xiàn)在，特大城市是很多新一線、強(qiáng)二線城市的標(biāo)配。成為特大城市后，就具有較強(qiáng)的城市規(guī)模效應(yīng)。特別是進(jìn)入2019年，各地?fù)屓舜髴?zhàn)升級(jí)，全國(guó)跑步進(jìn)入都市圈時(shí)代，一個(gè)重要的趨勢(shì)變化正慢慢顯現(xiàn)，衡量中國(guó)城市大小，以及決定城市影響力和輻射能力的，并不是取決于全域人口的多少，而主要取決于中心城區(qū)人口聚集規(guī)模的大小。

青島人口增量的晉級(jí)之路

2018年12月，西安迎來2018年度第75萬(wàn)名新西安人，這意味著自2017年3月1日西安戶籍新政實(shí)施以來，新增人口突破100萬(wàn)。那么青島的百萬(wàn)級(jí)人口增量從何而來？

改革開放40年，青島市歷經(jīng)四輪大的區(qū)劃調(diào)整。

1978年11月，煙臺(tái)地區(qū)的即墨縣、昌濰地區(qū)的膠南縣和膠縣劃歸青島。

1983年10月，濰坊所屬的平度和煙臺(tái)所屬的萊西劃歸青島。

經(jīng)過這兩輪調(diào)整，青島市的戶籍人口從585.33萬(wàn)人（1978年）增長(zhǎng)到626.72萬(wàn)人（1985年）。同時(shí)，我們現(xiàn)在所熟悉的大青島格局初步形成，全市區(qū)劃由此分為市南、市北、四方、滄口、黃島五區(qū)及嶗山、即墨、膠縣、膠南、萊西、平度六縣，全市總面積達(dá)到10654.1平方公里。

2012年12月，青島撤銷市北區(qū)、四方區(qū)，設(shè)立新的市北區(qū);撤銷黃島區(qū)、膠南市，設(shè)立新的黃島區(qū)，2012年末，青島戶籍人口達(dá)到769.56萬(wàn)人。

2017年10月，即墨撤市設(shè)區(qū)，自此，青島市行政區(qū)劃由6區(qū)4市變?yōu)?區(qū)3市。2017年末，青島戶籍人口達(dá)到803.3萬(wàn)人。

在城市人口規(guī)模不斷晉級(jí)的背景下，青島的人口規(guī)模也遇到了發(fā)展瓶頸。據(jù)2019年青島市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2019年年末青島全市常住總?cè)丝?49.98萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.12%。其中，市區(qū)常住人口645.20萬(wàn)人（統(tǒng)計(jì)方式：全年經(jīng)常在家居住或在家居住6個(gè)月以上，包括流動(dòng)人口在所在的城市居住），增長(zhǎng)1.57%。年末，全市常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到74.12%，比上年提高0.45個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)比2018年的公報(bào)，2018年年末全市常住總?cè)丝?39.48萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.1%。其中，市區(qū)常住人口635.25萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.6%。這意味著青島的人口增長(zhǎng)速度在趨緩。

對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)其他城市，人口增長(zhǎng)速度也是偏慢。以2018年常住人口增量為例，深圳49.83萬(wàn)，廣州40.6萬(wàn)，西安38.7萬(wàn)，杭州33.83萬(wàn)。而在2018年，全國(guó)各城市爭(zhēng)相出臺(tái)放寬人口落戶限制相關(guān)政策，青島的人口增長(zhǎng)僅為10.33萬(wàn)。

青島人口增長(zhǎng)慢了，這一點(diǎn)青島早已經(jīng)意識(shí)到。2018年4月，青島出臺(tái)人才落戶新政，首次提出45歲以下的本科生可以“先落戶后就業(yè)”。2019年6月，這一落戶門檻放寬到40歲以下的專科生。今年3月17日，青島再次放寬落戶限制，在青高校在校大學(xué)生、國(guó)內(nèi)外高校專科及以上畢業(yè)學(xué)年在校大學(xué)生可申請(qǐng)?jiān)谇嗦鋺簟４髮W(xué)生在青落戶后，可享受本市購(gòu)房政策，符合條件的可申請(qǐng)人才公寓。通過落戶門檻一次又一次的降低，青島開始吸引越來越多的年輕人。

從2017年到2019年青島城區(qū)實(shí)現(xiàn)百萬(wàn)級(jí)人口增量，只有兩個(gè)途徑：一是搶人大戰(zhàn)等政策吸引更多的凈流入人口，二是通過行政區(qū)劃調(diào)整做大增量。從2017年起，青島就在密切推進(jìn)膠州撤市劃區(qū)。2018年7月頒布的《山東沿海城鎮(zhèn)帶規(guī)劃（2018-2035年）》提出，要優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，適時(shí)推進(jìn)膠州撤市設(shè)區(qū)。未來如果膠州順利設(shè)區(qū)，青島城區(qū)面積、城區(qū)人口將大幅增加，這意味這一區(qū)劃調(diào)整將在青島城市空間戰(zhàn)略中扮演至關(guān)重要的角色。

引領(lǐng)城市群、區(qū)域的發(fā)展

特大城市帶給青島的將不僅是名稱上的變化，成為特大城市，對(duì)青島來說是個(gè)全新定位，意味著青島的空間擴(kuò)大了、人口增長(zhǎng)了、面臨的機(jī)遇更多了，也意味著青島的城市能級(jí)將再進(jìn)一步。

早在2018年，國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，提出建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展新模式。而成都、鄭州、合肥、長(zhǎng)沙等城市的發(fā)展，更加印證了這種以中心城市帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展模式的可行性和必要性。

反觀山東，省會(huì)城市濟(jì)南，似乎從來都不是山東的經(jīng)濟(jì)重心;而青島，雖然成功躋身“萬(wàn)億俱樂部”城市行列，可若是從《全國(guó)城市GDP百?gòu)?qiáng)榜》上看，這座全國(guó)第三經(jīng)濟(jì)大省的頭號(hào)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，近年來未能擠進(jìn)前十名。山東一直缺少一個(gè)強(qiáng)有力的超級(jí)城市來扮演領(lǐng)頭羊的角色。

2016年年底，一則“11城入圍國(guó)家中心城市”的消息，拉開了青島爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家中心城市的序幕。2018年山東省政府工作報(bào)告提出，深化“兩區(qū)一圈一帶”提升行動(dòng)，加快實(shí)施山東半島城市群發(fā)展規(guī)劃，提高省會(huì)城市首位度，支持青島建設(shè)國(guó)家中心城市。

2019年，習(xí)近平總書記在河南考察調(diào)研期間主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，親自布局黃河流域發(fā)展，明確提出將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略。而青島恰恰是沿黃流域最為重要的“入海口”之一。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展這一重大國(guó)家戰(zhàn)略的形成，又讓青島在國(guó)家戰(zhàn)略格局中“深度嵌入”。

山東需要一座核心城市，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略也需要一座龍頭城市，來引領(lǐng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)騰飛。作為山東唯一一座晉級(jí)特大城市的青島，更需要勇于承擔(dān)發(fā)展的重?fù)?dān)，引領(lǐng)城市群、區(qū)域的發(fā)展。