持續深化行政審批制度改革的難點與路徑探析

近年來，廣西梧州市行政審批制度改革取得明顯成效，政府服務能力不斷提升，但仍存在一些不足之處，如簡政放權不到位、政務服務工作仍需優化、監管“短板”問題仍比較突出等。針對以上問題，梧州市應進一步推進簡政放權向縱深發展、拓展線上和線下結合的深度、強化事中事后監管。

黨的十九屆四中全會提出：“完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能，實行政府權責清單制度，厘清政府和市場、政府和社會關系。深入推進簡政放權、放管結合、優化服務，深化行政審批制度改革，改善營商環境，激發各類市場主體活力。”這一概括，既對發揮政府職能的實踐經驗進行了回顧梳理和總結，又結合新時代要求，提出了一系列富有新意的重要理論觀點和重大改革舉措，為行政審批制度改革的發展提供了根本遵循。

行政審批的相關理論依據

（一）來源于服務型政府理論

服務型政府既是中國共產黨全心全意為人民服務的宗旨決定的，也是社會經濟發展和現代化的要求。服務型政府強調的是以人為本，以人民群眾的需要為出發點和落腳點。黨的十八大以來，習近平總書記多次就政府建設發表重要講話，強調要建設服務型政府，建設人民滿意的政府。十九屆四中全會提出：“必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監督，創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府。”

（二）來源于市場決定理論

通過多年發展，發現市場在資源配置中起著決定作用，因此，政府需把不該管、管不好的交給市場，但在放權的過程中，并不是政府做甩手掌柜，而是要為市場創造條件。“放管服”改革包括簡政放權、放管結合、優化服務等方面。在堅持“簡政放權”的同時強調“放管結合”，其中“放”是為了激發市場活力，創造“有效的市場”;“管”是為了發揮政府作用，創造“有為的政府”。市場這只“看不見的手”是資源配置的基本機制，政府這只“看得見的手”發揮把握方向和糾偏的職能，從體制機制上保障市場的“決定性作用”。

（三）來源于整體治理理論

治理理論強調多元參與、協商、合作，著眼于公共部門縱向、橫向間的整體性運作，強調公共部門為了完成共同目標而展開跨部門協作，政府管理追求問題取向，而不是過程取向，按照公民的需求提供完整方便的公共服務，從根本上解決政府管理碎片化和公共服務空心化的問題。近年來，梧州市不管在服務型政府建設還是在政府治理等方面取得了較大的成效，但離人民群眾的需求還存在一些差距，在一定程度上阻礙了社會經濟的發展，因此，下一步需針對現狀，對焦目標，進一步深化政府改革，使行政審批制度改革不斷適應經濟社會發展的需求。

梧州市推進行政審批制度改革的實踐和成效

（一）以“一枚公章管審批”為方向，全面完成機構設置

一是設立行政審批局。2017年梧州市成為廣西第三個成立行政審批局的地級市，并頒發第一個蓋有行政審批局審批專用章的營業執照，標志著梧州市“一顆印章管審批”成為現實。二是順利劃轉行政許可事項。順利完成26個部門226項審批事項交接工作，并進一步優化完善審批系統功能。同時將未劃轉事項的15個部門66項行政許可事項成建制進駐市政務服務中心，實現“一站式辦公”“一個窗口對外”。2018年以來，落實國務院、自治區行政許可事項的相關政策，共分7批取消、承接和調整行政許可事項。目前，梧州市現保留市、縣兩級行政許可事項共341項。

（二）以“提速增效”為目標，不斷優化審批流程

一是組織行政權力運行流程編制。對行政許可、行政處罰等行政權力依法依規逐項編制并優化運行流程，共梳理形成42個部門的權力運行流程4627份，使行政權力“同一事項、同一標準、同一編碼、上下對應、有效銜接”，持續推動審批提速。二是自集中承接審批事項起，依據中央和自治區政府“放管服”改革有關精神和文件要求，先后五次調整行政許可目錄，確保簡政放權落到實處，現由行政審批局行使的行政許可事項共225項，保留為行政審批必要條件的中介服務事項36項。三是充分授權壓實審批權限。通過調整審批授權權限，將審批權限和職責下移到審批科室，使一個審批事項的辦理基本控制在兩個層級以內，實現65%以上的事項可由審批科室直接辦結，科室和分管領導兩個環節審批辦結的事項占比達到了91.4%，大大提高了審批效能。

（三）以“嚴密規范”為要點，逐步完善審管機制

一是健全審管制度。制定《梧州市行政審批與監管聯席會議制度（試行）》等多項制度，進一步完善決策、審批、監管既相互制約又相互協調的運行機構。二是規范實地核查。制定實地核查工作規范，明確流程，以督察和廉政告知書的形式嚴控行政審批實地核查環節廉政風險;提前介入監管，在審批事項進入實地核查環節時，由行政審批局組織審查員、觀察員開展核查工作，形成審批與監管工作合力;制定完善行政審批審查費用支付管理規定、審查員管理規定、項目推進服務制度等，加強監督管理。

（四）以“一事通辦”為重點，持續提高審批效率

一是加強網上政府服務平臺建設。通過建設網上辦事大廳，推進政務服務事項網上辦理，同時還開發手機移動端掌上大廳，可以線上了解咨詢辦事流程、遞交辦事申請、查詢進度等，基本實現企業生產經營、居民日常生活密切相關的服務事項網上辦理、網上反饋。二是實施政務服務容缺受理制度。對符合條件的審批項目，在申請人書面承諾按時補齊全部材料后立即辦理相關審批事項，提高項目落地效率。印發了《梧州市推行企業投資項目承諾制直接落地改革方案（試行）》，調整取水許可、環境影響評價等13項審批事項為后置審批事項，企業在承諾后可立即開工建設附屬工程。承諾制這種“邊施工邊審批”模式，不僅加快項目建設進程，還大大提高企業資金有效周轉率。三是以辦通“一件事情”為標準，率先將關聯性較強、群眾受益較多的審批事項進行整合，作為“一件事情”辦事清單。四是實行“一窗受理、集成服務”服務新模式，代擬了《梧州市推進“一窗受理、集成服務”改革工作方案》，統籌部署“一窗受理、集成服務”工作，根據“一件事情”辦理流程關聯度分類設置投資建設、注冊經營、社會事務、不動產交易完稅登記聯辦類綜合窗口，企業和辦事群眾只需到一個窗口提供一套材料，即可享受“一窗受理、集成服務”。市本級46個部門完成“一事通辦”事項清單編制1248項，“最多跑一次比例”97.44%;7個縣（市、區）225個部門完成編制5056項，“最多跑一次”事項占比94.68%;67個鄉鎮完成編制5810項“最多跑一次”事項占比96.75%。

總體而言，梧州市行政審批制度改革取得了明顯成效，審批流程不斷優化，審批材料不斷精簡，審批時限不斷壓縮，審批效率不斷提高，政府服務能力不斷提升。

制約梧州市行政審批效率和服務水平的瓶頸

從調研結果來看，行政審批制度改革仍存在一些不足之處，離人民群眾的滿意度還有一定的差距，改革還需進一步深入。

（一）簡政放權不到位

主要體現在以下三個方面：一是相對集中行政許可權后事項下放難。市級層面采取行政許可相對集中后，由于縣（市、區）沒有行政審批局，造成行政許可事項出現下放難，縣（市、區）不愿承接市行政審批局下放的審批事項，離“馬上辦、就近辦、一次辦”的精神還有一定差距。二是部分行政審批事項下放不徹底，此類情況在市轄區范圍內比較突出。如“企業設立、變更、注銷登記”，以前按照企業首次登記注冊資本在50萬元以上的由市工商部門負責登記，注冊資本50萬元（含50萬）以下的由市轄區工商分局負責登記。梧州市設立行政審批局，并將該審批事項換轉到行政審批局實施后，市轄區所有公司形式的登記工作均由行政審批局行使，各城區市場監管局僅負責個體工商戶、農業專業合作社的登記工作，這種形式不利于企業群眾辦理相關業務，不利于優化營商環境。又如梧州市目前市縣兩級行政許可事項共341項，而明確鄉鎮政府可以實施的僅有4項而已。三是基層承接能力不足。其一是基層政府在行政審批制度改革中主管能動性不足，就行政審批事項來說，除按照上級文件規定相應取消和調整行政許可事項外，更多的任務是承接上級下放或者授權的行政審批事項，而且存在很多承接不到位的問題。其二是業務不熟悉。對一些基層承接的事項，上級部門與承接部門之間缺乏溝通、對接，缺乏審批操作流程等相關方面的學習培訓，導致業務辦理不夠熟悉。其三是審批人員不足。隨著行政審批事項的不斷下放，市、縣層面所需承接的審批事項越來越多，各承接部門無法及時配備相關人員和設施，導致不能滿足新業務的辦理需要。其四審批資質不夠。部分下放的審批事項需要較高的檢驗資質，目前大部分基層部門的審批人員資質不夠，導致審批事項無法辦理。其五是下放的事項“含金量”不高。目前，對于推動基層社會發展或園區經濟發展的投資建設類審批事項，如建設規劃、建設施工、人防等審批權限目前多數由市級辦理，基層審批的范圍較少。

（二）政務服務工作仍需優化

政務服務中心平臺功能還未充分發揮，存在某些政務服務事項，名義上進駐政務服務中心，實際是還有“兩頭辦理”現象，一定程度上影響了中心功能作用的發揮，這種情況在縣、鄉鎮級政務中心尤為突出。個別行政審批事項還存在辦事流程多、審批時間長、手續繁瑣、資料重復提供等問題。各審批部門的審批信息數據庫或業務系統接口等結構化共享數據較少，導致數據規范程度不夠、數據質量不高等問題。一是數字政務一體化平臺功能亟待完善。目前梧州市各政務服務部門所使用的業務系統大部分為縱向業務系統，且多達20多個，各單位系統不能互聯互通、各部門無系統數據開放權限，需要通過以文件的形式共享數據，數據庫表或業務系統接口等結構化共享數據較少，導致數據規范程度不夠，數據質量不高等問題。二是政務服務事項網辦深度需要進一步提升。目前梧州市政務服務事項網辦率達96.65%以上，但大多事項只能進行審批表格下載、查看辦事指南、流程等，與群眾理解存在誤差，網上辦事的深度不夠。當事人申請辦理行政審批事項還要到行政機關進行辦理，還要提報審批文件、圖紙等，不僅增加了當事人的成本，也增加了審批時間。

（三）監管“短板”問題仍比較突出

一是“審管分離”的責任尚未徹底厘清。自推行相對集中行政審批局權改革后，審管分離轉型相對滯后。雖然配套制定了《梧州市行政審批與監管聯席會議制度（試行）》等六項制度，但文件對“審管分離”的界定仍然不太明確、“審管分離”的責任尚未徹底厘清。二是事中事后監管不夠。在實踐過程中部分行政許可取消后，事中事后監管措施的職責仍存在相互推諉扯皮現象出現，部門之間的職責不明，協作不規范等問題依然存在。

此外，行政審批局審批業務的指導機制有待完善，行政審批局作為改革的新生事物，缺乏“職責同構”格局下相對應的上級主管部門，而自治區行業主管部門對行政審批局審批業務的指導機制有待進一步完善。

持續深化行政審批制度改革的路徑

針對問題，對標先進，需繼續提高行政審批效率和服務水平，提升政務服務效能，營造良好的營商環境，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。

（一）推進簡政放權向縱深發展

著眼“馬上辦、就近辦、一次辦”的目標，深化和擴大相對集中行政許可權改革試點，整合優化審批服務機構和職責，推進有條件的縣、城區逐步設立行政審批局（如柳州市），實行“一枚印章管審批”。實現市縣兩級協同推進。根據“能下放的盡量下放”和高效便民原則，加強審批事項下放前期調研摸查工作，結合地方人員實際情況，科學確定下放審批權限范圍，確保審批權限放得下，接得住。派出精干力量加強對審批權限下放過渡期及后續工作的跟蹤指導，使下放后的審批權限經辦單位人員充分掌握下放審批事項的操作程序和相關業務要求，確保下放權限用的好、管的牢。

（二）拓展線上和線下結合的深度

1、進一步發展“互聯網+政務服務”

黨的十九屆四中全會指出：“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。推進數字政府建設，加強數據有序共享。”因此，需整合現有政務服務數據資源，減少在不同系統中重復錄入，提高基層窗口工作效率，打通各部門審批系統與政務服務網的通道，實現基礎數據庫實時交換、共享，推動“一次錄入、大家共用”和“一個數據用到底”。同時，推動更多政務服務事項網上辦理，不斷拓展網上辦事廣度和深度，延長網上辦事鏈條，拓展政務服務移動應用，積極推進覆蓋范圍廣、應用頻率高的政務服務事項向移動端延伸，實現更多政務服務事項“掌上辦、指尖辦”。

2、進一步推進“只進一扇門”和“一事通辦”改革工作

按照“三集中、三到位”要求，推動各級各部門政務服務向本級政務服務中心集中，實現政務服務大廳“多門”變“一門”。本級政務服務監督管理部門要加強統一監督管理，各級各部門要嚴格落實“應進必進”要求，嚴禁“兩頭受理”和“體外循環”，嚴禁出現已經集中在政務服務中心辦理的事項回撤、倒退現象，確保企業和群眾辦事“只進一扇門”。同時，繼續推進“一事通辦”改革工作，進一步優化投資項目等審批流程，擴大容缺受理范圍，加快推進“一窗受理集成服務”改革。重視政務服務中心規范化建設，大力推動實體政務大廳、網上政務平臺、移動客戶端、自助終端、服務熱線等綜合運用，加強數據資源的統籌管理，進一步梳理各部門對信息共享的數據需求，逐步擴展信息共享交換范圍，促進線上線下一體運行，最大程度利企便民。

（三）強化事中事后監管

1、出臺相應的規章制度

在上級法律法規尚未修改的情況下，利用地方立法權，在市級層面上制定相關厘清相對集中行政審批權和事中事后監管權責邊界的地方性法規或者自治區政府規章（如南寧市已經率先出臺的《相對集中行政許可和事中事后監督管理暫行辦法》）。

2、不斷完善事中事后監管和問責追責機制

黨的十九屆四中全會指出：“嚴格市場監管、質量監管、安全監管，加強違法懲戒。”要以深化相對集中行政許可改革為契機，改變重審批輕監管的行政管理方式。按照權責對等、權責一致和“誰審批誰監管、誰主管誰監管”原則，不斷完善事中事后監管和問責追責機制，堅決糾正不作為、亂作為、慢作為。結合“雙隨機一公開”工作機制，強化落實監管責任，進一步健全工作會商、聯合核驗、業務協同和信息互通的審管銜接機制。推進“互聯網+監管”，構建部門協同監管機制，強化大數據分析，實現監管事項全覆蓋、監管過程全紀錄、監管數據可共享。

作者簡介

龍笑梅 中共梧州市委黨校講師，研究方向為公共管理、教育管理