精準扶貧工作中“能力扶貧”與“產業扶貧”融合對策建議

脫貧攻堅戰進入決勝的關鍵階段，要想達到扶貧工作的預期目標，需要正確處理好能力扶貧與產業扶貧間的關系。能力扶貧作為保障貧困群體自身權利的一種手段，在實踐當中仍然存在著一些問題，地方政府輕“能力扶貧”而重“產業扶貧”的情形較為突出。然而，二者存在著相輔相成的關系，正視“能力扶貧”的重要性，協調其與“產業扶貧”的關系對進入總攻階段的脫貧攻堅而言極為重要。

十九大報告指出，堅決打贏脫貧攻堅戰，堅持精準扶貧、精準脫貧，堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結合，深入實施東西部扶貧協作，重點攻克深度貧困地區脫貧任務，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。[1]

“精準扶貧”顧名思義就是要讓扶貧工作更精確、更準確，對此王思鐵曾下過一個更為詳細的定義。他認為精準扶貧是“指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式，[2]貧困問題不是鐵板一塊，往往會因致貧原因的不同，呈現出多維度與周期性的特征。

經過數十年的努力，“漫灌式扶貧”取得了巨大成果，但其成效已漸顯疲弱。早先的貧困大多是因為生產條件落后、地方經濟欠發達所導致的普遍性貧困，以保障生活、提高地方經濟水平為主的扶貧手段適應當時的歷史環境。當下，在大規模的“漫灌式扶貧”之后，涌現出了新的問題，由于導致貧困發生原因繁雜多樣，從而導致無法徹底根絕貧困的現象出現，這不僅使得返貧壓力驟增，還可能導致2020年我國現行標準下農村貧困人口全面脫貧的目標難以實現。現在的情況是常規型“一刀切”的扶貧手段在當下也難以繼續發揮理想的效果，而扶貧成果在返貧的壓力下岌岌可危。在此背景下，亟須注重扶貧工作的“靶向性”，有針對性應對不同的貧困發生原因，更加注重貧困戶的個體需求，關注貧困戶的致貧原因，因地制宜地推行下一步工作，是實現精準扶貧目標的必然要求。

能力扶貧與產業扶貧的發展現狀

習近平總書記在2015年提出分批分類的扶貧理念，并概括為“四個一批”，即“通過扶持生產和就業發展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫療救助扶持一批”。總體來看，“四個一批”反映了精準扶貧的兩個基本面向，即“民生面向”與“發展面向”。前者主要通過政府引導的產業扶持政策，創收增收，以地方經濟發展為引擎，加速脫貧步伐，也稱為“產業扶貧”。后者則通過完善既有的社會救助制度，通過為貧困群體編織社會安全網，保障其生活、醫療、教育、養老等基本需求，改善其自身的生存環境，通過降低貧困群體所應對的必要支出與健康風險，促使貧困群體擁有能力自發的擺脫貧困，也稱“能力扶貧”。

能力扶貧一詞源自于諾貝爾獎得主阿馬蒂亞·森提出的“可行能力”理論，而這套理論已成為世界諸多學者研究能力扶貧時所引用的理論依據。森認為即使在基本必需品集合和貧困線被確定下來之后，貧困的定量化分析似乎也需要把絕對貧困和相對貧困結合起來考慮，絕對貧困度量必須由相對貧困來補充。[3]換言之，即便在保障貧困群眾基本生存條件的貧困識別標準訂立后，仍需要在此基礎之上進一步地對貧困發生的原因進行甄別和判斷，從而達到根治貧困發生的效果。“可行能力扶貧”理論的提出，為分析貧困發生原因及扶貧手段提供了新的方向，傳統觀念認為，導致貧困的原因主要是生產力的落后，即“外部條件”不足所導致，生存物資的匱乏導致貧困個體無法改善自身生活條件，在他們辛苦勞動后的支出僅能果腹，沒有盈余，甚至還可能負債累累，從而導致貧困的發生。近現代大多數的扶貧都在“給予物資救助”這一方向上下功夫，通過滿足貧困群體的物資需求以期他們能夠逐漸擺脫貧困。然而，扶貧的根本問題不是扶“物貧”，而是“扶人、扶能力、扶創新、扶創造”，[4]“可行能力扶貧”理論更關注的是貧困個體的特殊需求，如求學、就醫、工作能力、公平競爭能力等等，這套理論認為，如果無法保證貧困群體的特殊需求能夠得到滿足，就很難獲得較好的扶貧效果。這就意味著，對于貧困群眾的扶助不僅需要關注其“外部”需求，還需要解決其“內部”需求，通過二者的相結合，綜合性地解決貧困問題。外部條件可能表現為由地域經濟條件落后而引起的貧困，地理位置不佳、自然條件不好而導致的貧困等，這類“外部”條件通常指向貧困的表層共象，即物質資源的匱乏。以“外部”條件作為識別貧困成因與解決貧困的“線頭”，容易導致一種錯誤的思維，即通過不斷增加其物質資源、不斷改善其生存條件，通過“給”的方式，就能夠徹底擺脫貧困。而可行能力導向型扶貧則與傳統的扶貧理論不同，其更為關注貧困發生的“內部”因素，例如，工作能力的有無，受教育權利的有無，生存競爭能力，應對風險的能力有無等等，強調扶貧不僅需要從改善“外部”條件著手，要想徹底擺脫貧困，杜絕返貧現象的發生，更需要的是從導致貧困的“內部”因素著手。通過關注扶貧對象的差異性，針對其特殊需求對癥下藥，確保扶貧對象擁有實質性的自身權利保障與扶助，有較強的能力應對或抵御各種風險沖擊，最終達到幫助扶貧對象擁有內源性脫貧能力的目的。但是，僅強調能力扶貧，則有可能導致大量的扶貧資金投放在為貧困戶的特殊需求“買單”上，陷入了“兜底買單”的誤區，能力扶貧的目的是幫助貧困群體以其自身能力擺脫貧困，而非在政策的投入下減輕負擔，仍需要與地方經濟條件等因素相結合，地方與地方間財政所能負擔的能力扶貧支出并不一樣。同樣，僅強調產業扶貧，不斷提高地方經濟條件，增加就業崗位與創收，如不能保障貧困群體有相應的工作能力、公平競爭的能力、解決其就醫、求學支出等特殊需求，又可能使貧困群體陷入一個循環怪圈，無法脫貧，也可能導致已脫貧的群眾重新返貧。因此，必須注重能力扶貧與產業扶貧的相結合，有目的性地幫助貧困群眾脫貧，達到“精準”的扶貧效果。

據國務院扶貧辦建檔立卡統計的數據顯示，所有致貧原因中，因病致貧、因病返貧貧困戶占建檔立卡貧困戶總數的42%，整個陜西省因病因殘（合并統計）導致貧困的比例也達到48%，特別是患大病和患長期慢性病的人口疾病負擔沉重。2017年，陜西省衛計委出臺了一系列相關健康扶貧新規，如新型農村合作醫療保險參保率和新農合大病保險覆蓋率均達到100%;對貧困人口住院報銷比例在2016年的基礎上再調高5個百分點、大病保險起付線由2016年的5000元下調到3000元;為全省農村建檔立卡貧困人口購買重大疾病補充保險;實行貧困人口就醫“一站式”即時結算。而在未來的工作部署中，加強貧困地區醫療人才的培養、加強貧困地區醫療人才的招聘，對健康扶貧政策的普及，等等。這些新規進一步提高了陜西省貧困地區醫療保障水平和醫療服務能力，提高了貧困戶應對因病致貧、返貧風險的能力，以保障扶貧成果與確保如期脫貧。

但是，地方政府在推行精準扶貧的具體過程中，往往不能正確處理二者關系，存在著較為普遍的“重產業扶貧，輕能力扶貧”的工作傾向。究其根本在于“產業扶貧”能夠顯著提高貧困地區的經濟增長，更便于在短期內“交成績單”。能力扶貧作為對貧困群體兜底性的權利保障（如健康、教育、公平競爭能力），以期促使其具有自發型的脫貧能力，呈現長期性、穩定性等特征，對于一項任務而言，效果并不“顯著”。更重要的一點在于，產業扶貧更多的表現為“收入”，而能力扶貧更多的表現為“支出”，產業扶貧與能力扶貧沒能打通其中間的壁壘，無法形成對貧困群體有利的扶助循環，能力扶貧的效果在預期上顯得更不穩定。“產業扶貧”作為改善貧困地區經濟條件、增加貧困群眾收入的一個行之有效的方法，適用于許多因經濟條件落后、收入不足而引發貧困的地區。實踐證明，在大力推進“產業扶貧”的工作后，不少貧困地區、貧困群眾擺脫了貧困并因此得益，從而形成一種示范效應，大規模效仿。但是，若僅以經濟收入、物質條件保障作為識別貧困的標準，則容易引發“數字脫貧”的風險，效果并不穩定，一旦產業扶貧停止，一切又可能回到原本的模樣，而當下的產業扶貧工作中還存在一個典型的現象，那就是扶貧工作對形式重視有余，對效果卻關注不足，大家更關注的是將該項目進行落地實施，但是至于項目的最終結果如何，則少有人關心。[5]在產業扶貧所能產生的效益逐漸進入平緩階段時，單一的產業扶貧所能帶來的收益并不如從前。

能力扶貧與產業扶貧相融合的必要性

產業扶貧能夠改善貧困地區的經濟條件，增加部分貧困人口的收入，卻不能增加其抵抗風險的能力，也不能惠及所有的貧困人口。因病返貧、因學返貧、因市場風險返貧因、無工作能力無法脫貧等等現象成為了導致貧困發生的新難點、新問題。返貧與脫貧的壓力都集中在了一個點上。況且，在實際的產業扶貧開發過程中，還存在著一些不容忽視的現象，如扶貧資金在管理過程中的擅自挪用、漏出率高、效率低下等問題仍舊突出，[6]依然一味地在“產業扶貧”上下功夫，或許會產生事倍功半的效果。在進入脫貧攻堅戰的新時期，能力扶貧更成為不可忽視的扶貧工作切入點，從精準識別貧困人口到精準甄別貧困發生原因，從注重提高貧困人口收入到增強貧困人口抵御風險的能力，鞏固扶貧取得的成果。將“產業扶貧”和“能力扶貧”二者相輔相成，能有效地應對貧困成因多元化問題，有助于形成長效、動態的扶貧機制，防止返貧現象、數字脫貧現象的進一步蔓延，確保真脫貧，脫真貧。

賦權提能，是基于阿馬蒂亞·森的權利貧困理論，強調以“機會均等”和“公平共享”為核心反貧困理念，要求減少與消除權利和機會的不均等，提高貧困人口參與經濟社會發展的能力來治理貧困。精準扶貧政策是對這一理念的發展，強調采取教育培訓、產業發展、制度創新等措施賦予貧困地區和貧困人口個體更多的發展機會和更好的發展能力，讓貧困人口共享經濟增長成果，實現脫貧致富。[7]近年來，“能力扶貧”即注重加強對貧困群體的人力（健康、教育）保障與建設，日益引起國際政策與學術界的高度重視，在拉美地區精準扶貧的實踐經驗中，已通過“綜合各類因素識別貧困人群”“根據可行能力的缺失情況進行分類救助”“設置領取救助的附加條件以激勵可行能力的發展”等手段展開扶貧工作。[8]在我國，受傳統“救濟”觀念的影響，地方政府長期將保障貧困群體基本生活定位在“溫飽線”（也稱兜底扶貧）的低水平上，忽視了對貧困群體健康與教育能力的保障與投資，也沒能重視這方面支出對貧困群體造成的影響，使得貧困甚至非貧困群體的健康與教育支出風險成為誘發“致貧”、“返貧”危機的斷層線。

首先，“能力扶貧”不到位會極大弱化貧困群體抵抗“災難性支出”風險的能力，不僅使來之不易的扶貧成果因龐大“藥費”“學費”開支而付諸東流，還會導致貧困邊緣群體不斷擴大，增加目標人群精準識別的難度，一場自然災害，一次市場風險，一次疾病支出都有可能導致貧困邊緣群體一夜之間回到赤貧狀態;甚至可能形成“黑洞效應”，貧困群體將自身僅有的資源、精力大量投入在抵御“災難性支出”的風險上，由此形成惡性循環。龐大的“生存成本”蠶食著貧困群體、貧困邊緣群體僅有的資源，不斷削弱其生存能力和抵御風險的能力，最終導致這類群體返貧或阻其脫貧的可能性，使得貧困在代際間流動。

其次，忽視“能力貧困”，會降低扶貧工作目標定位的精準性。以陜西為例，全省貧困戶中普通勞動力占絕大多數，達到62.61%，喪失勞動力和無勞動力的分別為5.95%、30.53%。其中，對于喪失勞動力和無勞動力的群體，可通過既有的低保及社會救濟制度“瞄準”兜底，降低他們對家庭的負擔和生存的成本。但對于更大一頭的普通貧困勞動力來說，改善其人力資本（健康、教育）的投資與保障狀況，通過能力扶貧使得這部分困難群體能夠有穩定的收入與社會的保障，使其逐漸具備內源性的脫貧及抵御風險沖擊的能力，無疑對于解決此類困難群體的貧困問題有著極其重要的意義。

第三，根據調查經驗，在西北落后地區，因病致貧、因病返貧的比例很高，陜西省貧困戶中，因病致貧的比重高達40.91%，居各項致貧原因之首。不可忽視的還有部分邊緣性群體，如患慢性病的群體，他們長期承受著高昂醫療費用的支出，因病返貧的可能性很高，卻難以被精準識別出來。如果在這些地方片面強調產業扶貧，往往不能解決根本問題;最后，從長遠來看，產業發展歸根到底是要依靠人的發展，精準扶貧凸顯“以人為本”，如果貧困群體自身健康水平與教育水平得不到有效的保障與提升，那么產業扶貧就是“無本之木”，扶貧成果也將大打折扣，不僅無法充分調動貧困群體脫貧致富的能動性，且更容易受到貧困群體個人或家庭健康與教育風險的沖擊而難以為繼。

能力扶貧與產業扶貧的融合對策

針對上述問題，建議如下：

首先，增加中央特別是省級財政對“能力扶貧”的支持比重與力度，進一步加強和完善社會安全網對貧困與弱勢群體“災難性支出”的預防和保障水平。截至2012年，我國已普遍建立起以最低生活保障、醫療救助和社會救濟（五保供養）為主要內容的基本社會服務體系。落實精準扶貧目標，強化貧困群體的“能力建設”，需要高度重視精準扶貧與既有社會保障制度的有效銜接。牢牢鎖定以“低保群體”為基礎的貧困基本面，完善目標定位動態調整機制，逐步覆蓋貧困邊緣（脆弱）群體，并通過醫療救助、教育救助、災害救助提升其自身的健康與知識水平以及抵御經濟風險的能力。特別是在醫療救助領域，一方面要通過資助貧困人群參加新農合（資助參合）的方式，促進醫療救助與新農合的制度銜接，讓貧困群體能夠享有更好的門診與住院服務。另一方面，要將精準扶貧救助資金與大病救助有效結合起來，逐步降低或取消大病救助起付線，提高資助水平，增強貧困群體抵御“災難性支出”風險的能力。

第二，推動“產業扶貧”與“能力扶貧”的有機結合，突出產業培訓在整個產業扶貧工作鏈條中的重要作用。一方面，地方政府推動產業扶貧的過程中，應充分尊重市場規律，動員社會資源，完善管理機制。對于那些產業發展稟賦較好的地區，要結合產業投入、運營、銷售等環節的具體需求，建立較為系統的技能與管理培訓辦法，提升貧困群體的自主意識，增強其產業自主組織與管理的能力，真正讓符合地方發展需求的特色產業扎下根去;對于那些自身不具備產業發展條件或產業開發成本過高的地區，可根據周邊產業發達地區勞動力市場需求，由政府牽線，有針對性地為符合條件的貧困勞動力提供技術培訓，輸出勞動力。另一方面，加強教育救助與精準扶貧的有機結合，特別是對貧困家庭中的青少年或在校學生，通過教育救助，資助其就讀職業技術學校或高等教育，防止出現代際間的貧困流動。

第三，創新精準扶貧資助與服務遞送模式，減少扶貧過程中可能出現的“福利病”問題。精準扶貧不僅要求對貧困群體實現精準“覆蓋”，同時還要形成動態管理，實現對已經脫貧的或自身實際不符合救助要求的群體的精準“退出”。根據調查發現，在很多地區，由于被納入扶貧范圍的“困難戶”能夠得到來自各級政府及社會的現金資助與信貸優惠，使得扶貧政策成為一種“變相福利”，致使不少人已經脫貧卻不愿摘帽，不少家庭將本應履行的法定義務（贍養與撫養）轉嫁政府，甚至出現因貧困資格認定不公而聚眾鬧事上訪等群體性事件。對此，我們建議一方面，完善檔案卡登記制度，逐步探索有效的貧困退出機制，對于已經脫貧或不符合救助要求的要及時摘帽。另一方面，也是更重要的，要創新精準扶貧資助與服務遞送模式，建立能力扶貧為導向的扶貧“服務包”制度，即除強化低保兜底功能外，針對有勞動能力的貧困戶應減少對直接的無條件現金轉移項目，改為按人頭補貼供給方（比如公立機構、民營企業、個人、社會組織等）的形式，動員社會力量與社會資本，向貧困戶發放服務券，提供以能力建設為導向的“扶貧服務包”（醫療保健、技術培訓、信息咨詢等），根據目標群體服務包使用情況及效果，評估其能力貧困狀況與脫貧意愿，并作為是否提供進一步救助的重要依據。

參考資料

[1]宋揚.堅持扶貧大格局，堅持打贏扶貧攻堅戰[EB/OL].http：//theory.gmw.cn/2017-10/24/content_26592249.htm，2017.10.24.

[2]公衍勇.關于精準扶貧的研究綜述[J].山東農業工程學院學報，2015，32（03）：75-78.

[3]王磊，張沖.能力扶貧：精準扶貧的發展型視角[J].理論月刊，2017，（04）：157-161.

[4]李楠.把能力扶貧列為精準扶貧的重要舉措[J].農業科技與信息，2016（28）：21+23.

[5]邢成舉，張森.當前扶貧工作面臨的九個突出問題[EB/OL].www.snzg.cn/article/2017/0809/article_41909.html.

[6]徐龍順，李嬋，宋娜娜，黃森慰.精準扶貧：理論內涵、實踐困境與對策研究——基于山東菏澤兩個村莊的調查[J].中南林業科技大學學報（社會科學版），2016（06）：41-45+61.

[7]王介勇，陳玉福，嚴茂超.我國精準扶貧政策及其創新路徑研究[J].中國科學院院刊，2016，31（03）：289-295.

[8]楊帆，章曉懿.可行能力方法視閾下的精準扶貧：國際實踐及對本土政策的啟示[J].上海交通大學學報（哲學社會科學版），2016，24（06）：23-30.

作者簡介

楊江海 陜西省健康管理協會副會長，西安北大助企商會副會長，陜西愛普健康管理有限公司董事長