張五明：十四五期間城市創新能力應如何提升

陳淑蓮

張五明簡介：產業中國研習社創始人，北京第二外國語學院碩士生導師、中國社會科學院雄安發展研究智庫常務理事、中國企業管理研究會常務理事、京津保聯動發展研究院學術委員，從事區域經濟與產業經濟研究，重點領域包括區域發展戰略、城市產業體系、戰略性新興產業研究等，主持京津冀區域多項產業規劃，著有《重新發現保定》、《雄安機遇與保定未來》、《中國住房發展報告》（參編），主編《中國產業新城發展藍皮書》。

黨的十八大以來，創新成為我國進入新發展階段的核心關鍵詞之一。中央十九屆五中全會指出，我國創新能力尚不能適應高質量發展要求，并提出把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康，深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，完善國家創新體系，加快建設科技強國。

從區域經濟視角來看，在改革邁入深水區的背景下，破解科技與經濟發展“兩張皮”的瓶頸，加快城市創新體系建設和創新能力的提升，進一步強化科技對經濟發展的支撐和引領作用，不僅關系著城市可持續發展的能力和動力，更是踐行國家創新驅動發展戰略的關鍵問題。

基于上述問題，本刊專訪了產業中國研習社創始人、中國社會科學院雄安發展研究智庫常務理事張五明先生。張五明認為十九屆五中全會為科技創新在新發展階段的作用指出了更為明確的方向，我們應該堅持創新在我國現代化全局中的核心地位。他談到，從城市發展角度來看，要著力解決創新政策執行過程中“上熱、中溫、下涼“的問題，破解科技與經濟發展“兩張皮”的瓶頸，精準化、科學化制訂創新政策體系，強化完善政策評價機制。

問：十九屆五中全會提出提升企業技術創新能力。從城市創新能力建設來看，我國面臨著哪些現實問題？

張五明：技術創新首先是市場主體的自主行為，政府的作用在于鼓勵和引領企業的創新自主性和積極性，營造良好的城市創新生態。從國家政策的落實層面來看，長期以來我國科技創新面臨著“上熱、中溫、下涼”的問題。其中主要原因體現在體系建設與技術創新的綜合成本較高。具體來講：

第一是風險成本很高。創新具有高風險特點，所謂“創”，即非經驗行為，風險成本是一個企業發展必須考慮的關鍵因素。從我國城市的產業結構來看，對技術升級和迭代較具有路徑依賴的大多屬于戰略性新興產業，對城市經濟基本盤的主導能力尚不成熟。而對穩增長和保就業具有較強支撐能力的成熟產業來說，雖然都具有新技術或新業態帶動轉型升級的現實訴求，但礙于行業整體利潤率有限，資金鏈、技術鏈和人才鏈的供給不足，任何一次新技術路線或新商業模式的選擇都可能是雙刃劍，一旦失敗具有很高的沉沒成本，這是大多數企業創新積極性不高的一個重要原因。

第二是組織成本很高。從政府的角度來看，鼓勵企業技術創新積極性，關鍵在于創新環境和營商環境的體制性改革，實質是再次界定政府與市場的邊界。這是我國四十余年改革進程一以貫之的方向。在改革進入深水區的情況下，任何一項國家改革措施的執行和落地，往往牽動著發改、科技、工信、財政、稅務、金融、司法、自然資源等多個部門的體制調整，組織成本巨大，體制發揮效應前的磨合周期也很長，因此我們需要對改革具有充分的戰略定力。

第三是邊際效益很低。創新驅動作為國家戰略，是一場自上而下的頂層設計。國家政策的貫徹要靠地方來執行，這就需要建立科學的政策評價和考核體系。前面提到，創新具有高風險和長周期性，而評價與考核要以結果所體現出的指標為導向，這就為城市創新體系建設帶來了新的矛盾：地方政府在創新的投入選擇上能否有足夠的定力來遵循創新和市場的基本規律。如果單純以指標為導向，就會出現投入精準度和有效產出的問題。事實上，自十八大以來，我國在科技創新的投入一直較快增長，但創新成果在轉化為經濟發展動力過程中的邊際效益卻較低，這是值得我們深思的地方。

問：您認為城市創新能力提升的切入點在哪里呢？

張五明：我們從十九屆五中全會可以看到國家釋放的一個明顯信號是，創新不能為創新而創新，而是要服務于日趨激烈的全球科技競爭、形勢日益復雜的經濟高質量發展主戰場、國家發展的重大需求以及人民生命健康的更高要求。明確的目標導向使我們意識到政府要在創新過程中具有更強的治理和引導能力，這種能力的提升關鍵還是在于如何進一步強化企業作為創新主體的地位。

十九屆五中全會提出，要發揮大企業引領支撐作用，支持創新型中小企業成長為創新重要發源地。從城市的角度來看，比較現實的切入點主要來自于城市主導產業中產業鏈覆蓋較長、正處在規模成長期的龍頭企業。

之所以強調主導產業，主要原因在于，創新一定不是“遍地開花”的狀態，最初滋生商業萌芽和技術創新的領域往往出現在一個城市的主導產業中。在該主導產業領域，支持產業發展的要素最充足，商業環境最成熟，而該產業之所以可以成為這個城市主導產業，一定是因為有幾個龍頭企業在引領著行業發展。正是有華為的存在，才有數以十萬計的中小企業在它的供應鏈中獲得了穩定的市場機會。正是因為有京東方的存在，合肥的高校和中小企業才愿意把資金和精力投入到新型顯示產業。反過來說，如果一個城市在某個領域尚沒有形成龍頭企業，說明該行業在這座城市的要素構成尚不成熟，難以支撐創新帶來的規模增長。

之所以強調龍頭企業，主要原因在于一是他們有能力為科技創新提供支撐。處在規模增長中的龍頭企業，資金實力比較雄厚，對資金使用效率依賴度不算很高，能夠承擔孵化創新過程中的風險成本。同時，因為對行業發展方向的準確把握和較高的專業度，能夠給予更多創新型中小企業在創業和技術突破的選擇中給予幫助。二是他們也有動力去引領創新。處在這個階段的企業，基于業務擴張和市場占有的需求，一方面需要延長產業鏈，完善供應鏈。這就創造了新的商業需求和對初創企業來說較穩定的交易關系。可持續發展訴求也會讓企業在資金相對充裕的情況下進行未來技術的研發和儲備。

雖然在技術天花板較低的傳統產業中，技術創新的動力表現得并沒有高技術行業明顯，但在新技術革命的背景下，此類行業中越來越多的企業已經認識到技術占有與市場占有并重的事實。因此，即使沒有外在的激勵，龍頭企業也會主動去尋求新業務領域和新技術。雖然中小企業因為船小好調頭往往更愿意通過創新找尋新市場空間，但我們會發現發展勢頭較好的創新型中小企業，背后大多都有行業龍頭企業的影子：或者處在他們的供應鏈之中，或者本身就是戰略投資者之一。

問：您認為城市創新能力的提升中，政府應該扮演什么樣的角色？

張五明：政府在科技創新中具有很強的引導能力，主要體現在科技教育資源、土地、資本等要素層面。政府以政策手段配置要素資源，推動創新能力的提升。因此，精準科學的創新政策體系的建立尤為重要。

我們看到，在新發展階段創新政策的制訂有著更高的知識門檻和決策風險。技術創新處在行業知識鏈的頂層，對于技術路線的選擇，既需要懂技術，又要懂行業和市場，而技術要素能否實現本地化支撐，市場是真需求和偽需求，以及扶持能力能否支撐整個技術迭代周期，都是考驗政府部門決策和研判能力的關鍵因素。

從城市發展來看，我們不能忽視的現狀是，缺少創新資源的城市往往政策上高舉高打、大水漫灌;創新資源豐富的城市反而小心謹慎，不敢作為。無論哪種情況，對城市的長期發展都會產生不利影響。結合我國當前城市經濟發展訴求，我們建議應鼓勵技術創新，謹慎對待模式創新;鼓勵優勢產業創新，謹慎對待空白領域;鼓勵龍頭企業創新，為創新型中小企業營造普惠環境。

問：那么未來城市應如何制定鼓勵創新的政策體系？

張五明：從政策需求角度來看，企業創新過程中，現實訴求概括起來包括三個方面：一是降低創新風險，核心是成本投入的風險，包括土地出讓、廠房租建、稅費優惠、生產補貼、貸款貼息、人才福利等等，最大限度將前期創新投入的成本轉移出去。二是創新資源集聚，借助政府在創新資源的調動能力和信息優勢來集聚企業創新中在技術交易、產學研合作、融資通道等方面資源短板。三是擴大市場，借助政府公共采購對市場規模的推動作用，幫助企業技術成果轉化后盡快實現產業化，比如納入公共采購目錄、強制性提高下游市場應用技術標準等等。

再來看政策的供給層面，從各個地方出臺的產業支持指導意見和方案文件上，上述訴求內容基本都包含，但實際操作中其實包含兩種情況：一是本地化的普惠性政策。對于絕大部分本土企業，政府在明確了鼓勵門檻（標準）和鼓勵手段后，但凡達到標準，就可以申請相應政策。二是引進項目的特殊化政策。對于外來引進的重點創新項目，不必按照普惠性政策，根據企業個性化需求提供政策支持。

這兩種情況就使得城市在扶持企業創新中出現了新問題：一是設置門檻的普惠性政策往往不是扶持政策而是獎勵政策。而且獎勵的往往是企業創新過程中并不匱乏的要素。比如根據產業化后的投入強度給予的資金獎勵，這個階段的項目可能最不缺的就是錢，而恰恰在前期成果轉化中企業家為了資金而抓耳撓腮。二是給予過多個性化政策的引進項目，使得政府投入風險大大增加。事實上，創新項目本身風險大，外來項目比本地孵化的風險更大，政府沒有較強的投入產出把控能力的情況下，決策風險非常高。

基于上述問題，我們認為，一是完善針對成長期本土創新項目的激勵制度。龍頭企業的創新項目與政府談判能力強，有較大的政策談判空間。初創型項目發展不穩定，政策普惠性覆蓋到即可，需要其經歷市場的淬煉。成長期最需要政府扶持，創新成功率也較高，卻缺乏跟政府的溝通通道和談判籌碼。政府一方面要眼光下沉，另一方面要完善這一階段項目的扶持機制，靈活運用土地、金融政策，加大創新要素資源的支持力度。

二是完善外來引進創新項目的準入機制和評價機制。創新項目和一般工業項目不同的是，傳統的投資強度、納稅額度、環保節能程度并不能充分評價一個項目的創新能力和創新潛力，甚至專利數量、科研人員占比等指標也不能充分評價。在上述基礎上，還要對其所處行業的產業鏈、技術鏈、價值鏈進行綜合考量。如果在制度機制沒能建立起來的情況下，政府就要多做創新項目盡職調查，防止假創新真騙補。

問：從十九屆五中全會的精神來看，您認為創新對社會和個人還有哪些更深刻的影響？

張五明：中國未來的增長潛力不再是勞動力、自然資源使用的低成本，而是人主動創造財富的動力和能力。所以，創新深層次意義不僅靠政策工具，而是一場改革開放四十余年來仍在繼續的思想啟蒙?！半p創”傳遞的新的價值理念既是一生學習的觀念，也是直面風險的觀念，創新不是一個短期的工具，它描繪的是這個時代的圖景，它一定，也必須會堅持到底。