遼寧省推進江河治理項目面臨的問題及對策

王 偉

(遼寧省河庫管理服務中心(遼寧省水文局)，遼寧 沈陽 110003)

1 基本情況

1.1 遼寧省流域及洪災特點

遼寧省位于東北地區南部，西部丘陵東部山，中部海濱和平原，呈特殊的“鞍”形地勢。境內河流眾多，流域面積10km2以上的河流3536條，50km2以上的河流845條。氣候屬溫帶大陸性季風氣候，年均降水678mm，因時空分配不均，洪澇災害頻發。東南部和西北部山區河陡流急，如遇超標準洪水，破壞力極強，易造成重大人員傷亡和經濟損失[1]。例如，2013年“8·16”水毀，共造成了撫順等9個市46個縣區123萬人受災，緊急轉移21萬人，死亡77人，失蹤87人，直接經濟損失100.6億元[2]。特殊的地勢及洪災特點，決定了遼寧省在防洪減災能力建設方面任務繁重，東南山區和西北丘陵地區需加快中小河流和山洪溝防洪體系建設，中部平原地區需全面提升大江大河防洪標準[3]。

1.2 遼寧省江河治理規劃

黨的十八大以來，習近平總書記多次就治水發表重要論述，形成了新時期我國治水興水的重要戰略思想。黨中央、國務院作出了加快災后水利薄弱環節建設的決策部署，通過了《災后水利薄弱環節和城市排水防澇補短板行動方案》。遼寧省高度重視災后水利薄弱環節建設，已將17條流域面積3000km2以上、88條流域面積200～3000km2河流治理項目納入了《加快災后水利薄弱環節建設實施方案》，并得到水利部、國家發展改革委員會和財政部的聯合批復，總投資86.78億元。江河治理規劃的實施將大大提高流域和區域防洪排澇減災能力，保證人民群眾生命財產安全，促進經濟社會持續穩定健康發展。

2 江河治理項目面臨的問題

自2011年中央一號文件以來，遼寧省先后實施了重點中小河流、重點山洪溝、中小河流重點縣、水系連通等多個河道治理規劃項目，在具體的項目實施過程中還存在多種因素制約，不同程度地影響了遼寧省江河治理工程的建設進度和整體效益發揮。

2.1 河道管理機制制約

遼寧省自上世紀80年代逐漸建立了省、市、縣、鄉鎮四級河道管理體制，但隨著市場經濟體制的不斷完善和機構改革的不斷深入，這種河道管理體制的運行出現了新的問題。

(1)河道部門性質不一，經費嚴重不足。河道管理單位肩負著河道工程建設、管理、維護等多項職責，所從事的純屬公益性事業，但由于多種原因，遼寧省各地特別是縣級河道管理部門性質差別較大[4]。一些縣級的河道處(所)、工程建設管理處(辦公室)等屬自籌自支單位，經費來源為河道維護費、采砂出讓費、工程項目管理費等。由于近年來遼寧省各級財政狀況普遍不佳，事業單位改革逐步深入，這些單位的經費來源已成問題，嚴重影響了河道工程建設工作者的積極性。

(2)人員配置不合理、專業素質偏低。遼寧省縣級河道管理人員配置極不合理，人員不足與機構臃腫并存。一些縣級河道部門僅有兩、三名人員，無法承擔繁重的工程建設任務。另外由于工作收入低、環境差、缺乏吸引力，造成水利方面專業人員稀缺，人員專業素質普遍偏低，很難在江河治理工作中發揮更大的作用。

2.2 項目前期工作難以推進

(1)涉及區域多，地域協調難度大。江河治理項目往往涉及兩個以上行政區域，受上下游、左右岸不同條件制約，以整條河推進可研困難重重。遼寧省納入規劃的17條主要支流中，除老哈河、青龍河、招蘇抬河及西遼河四條河流外，其余13條河流均涉及兩個以上縣(市、區)，由于各地前置文件審批標準不一、地方積極性不同等因素，推進難度很大。

(2)前置文件多，部門協調難度大。主要支流項目的可研到初設審批，涉及環境影響評價、選址意見書和土地預審等多個前置文件，需環保、住建、國土等多個部門參與[5- 6]，水利部門在溝通和協調推進方面難度較大。

2.3 地方配套資金難以落實

遼寧省被列為了東部發達地區，中央投資的江河治理工程的中央資金補助比例普遍較低。主要支流項目2014年以前中央資金比例為50%，自2015年起提高至60%；重點中小河流項目2016年以前中央資金比例為30%，自2017年起新列入規劃項目提高至55%，結轉項目仍為30%。地方配套壓力非常大，遼寧省近年來各級財政普遍困難，地方配套資金難以足額落實。

(1)導致前期經費解決困難。由于前期工作涉及的前置文件較多，前期工作費用較高，各地財政普遍無法落實費用，嚴重影響了各地水利部門的積極性，部分地區甚至不愿開展前期工作。

(2)難以完成全部建設任務和考核目標。2017年以前的江河治理項目省以上資金比例一直為50%～60%，多數工程僅能利用省以上到位資金完成部分主體工程，嚴重影響了工程完整性和整體效益的發揮。另外，按照《中央水利投資計劃執行考核辦法》要求，江河治理工程應完成當年投資計劃的80%以上，但遼寧省資金到位率不足80%，難以完成年度考核目標。

2.4 占地占林問題難以解決

遼寧省江河治理工程主體工程為堤防和護岸建設，建設范圍內多涉及耕地、林木、民房等，工程的順利實施必須以解決占地動遷和林木砍伐為前提。但因省以上投資不能用于占地補償，且市縣兩級無配套資金，在項目實施過程中征占問題成為了最棘手的問題，分析原因主要有三方面。

(1)河道管理范圍不明確。由于尚未完成確權劃界，部分河道尤其是無堤段，無法有效確定河道管理范圍。按照《中華人民共和國防洪法》規定，“有堤防的河道、湖泊，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地、行洪區和堤防及護堤地；無堤防的河道、湖泊，其管理范圍為歷史最高洪水位或者設計洪水位之間的水域、沙洲、灘地和行洪區”。但在實際工作中，該規定難以執行，特別是無工程防護的河段，其管理范圍更為復雜[7- 8]。

(2)林業手續辦理困難。大部分河道岸坡存在零星樹木，砍伐難度不大，但一些河道工程建設范圍內存在大片林木，甚至已被劃為公益林，砍伐手續難以辦理。

(3)部分群眾為提高補償阻撓施工。江河治理工程本是為了提高防洪標準，保護沿河群眾的生命和財產安全，但某些地區的群眾為了獲得高價補償，惡意阻撓施工，甚至與施工單位發生矛盾。

2.5 地方自設不合理政策

項目實施過程中，某些地區為了嚴控工程招投標、資金支付等環節，自設地方標準，嚴重影響了各階段進度，主要表現在以下三方面。

(1)計劃下達及資金撥付滯后。一些地方財政部門資金計劃下達緩慢，導致工程不能及時招標或撥付進度款，或是專項資金撥付困難、滯后，不能按時撥付進度款和獨立費，影響資金計劃執行進度和工程驗收進度。

(2)自設標前手續、資金撥付手續。一些地方自設攔標價評審手續，或規定一定投資額以上項目招標需政府主要領導簽字，影響了工程招標進度；一些地方財政評審后的攔標價偏低，一定程度上會影響工程建設質量，或是自設先審計后支付程序，導致工程建設中不能按照進度支付工程款。

(3)自設招標限額。按照最新的《必須招標的工程項目規定》(發改委令第16號)，施工單項合同估算價在400萬元以上的才須招標，但一些地方甚至規定10萬元以上水利工程必須招標，不僅耽誤了工期，而且增加了項目建設成本。

(4)決算審計緩慢。部分地區財政(審計)部門審計任務較重，決算審計緩慢，影響政府驗收進度及后續資金計劃申請。

2.6 生態效果不明顯，新材料應用不足

遼寧省江河治理工程以防洪為主要目的，均以新建和加固堤防、新建和修復護岸為工程主體，輔助以植樹種草等生物措施。我省早在河道工程技術審查中要求各地要因地制宜，盡量避免將河道白化、渠化、硬化，盡量通過生物措施達到護堤固岸的目的。但一些管理部門、法人單位、設計部門，在實際工作中生態治理意識較為薄弱，工程設計中仍以“硬”工程居多，生態措施占比不高。另外，護岸工程多以格賓石籠、漿砌石為主，對于市場上出現的河道治理新材料、新工藝的應用嘗試較少。

3 對策及建議

針對在江河治理工程建設管理中面臨的各種問題，遼寧省近幾年不斷突破和創新管理模式，如“六廳委文件”和“先建后補”模式的實施已取得了較大進展。今后遼寧省還要繼續采取以下措施，推進江河治理工程的建設進度，提高治理效益和群眾滿意度。

3.1 加強培訓指導，推行代建制

事業單位整合后，省、市、縣三級河道建設相關部門需加強溝通聯系，確保最新政策能及時傳達。省、市河道部門需在監督江河治理工程建設的同時，加大對各地尤其是管理力量薄弱地區的培訓指導力度，提高其管理水平。另外對于一些水利專業人員極缺的區政府水利相關部門，可積極引導推行代建制，發揮市場作用，選擇具有水利工程建設管理經驗、技術和能力的專業化項目建設管理單位[9- 11]，增強基層管理力量，實現更加專業化的項目管理。

3.2 加強部門協作，推進前期工作

遼寧省水利廳經過大量的協調工作，積極溝通省發改委、省財政廳、省國土廳、省住建廳和省環保廳，聯合出臺了《遼寧省水利廳、遼寧省發展和改革委員會、遼寧省財政廳、遼寧省國土資源廳、遼寧省住房和城鄉建設廳、遼寧省環境保護廳關于印發遼寧省加快災后水利薄弱環節建設任務分工方案的通知》(遼水合〔2018〕7)號文件，將可研和初設的審批權下放到市級相關部門，縮短了審批環節，極大加快了審批進度，同時該文件也明確和落實了各級人民政府的具體任務和要求。下一部要積極引導各地水利部門充分利用“7號文件”，發揮各級地方行政首長責任落實優勢，強化有關部門和地方的協調配合，全力推進前期工作進度。

3.3 繼續推行“先建后補”模式

按照《中央財政水利發展資金使用管理辦法》有關規定，遼寧省自2017年起對江河治理項目實行了“先建后補”管理模式。具體做法是對于已納入規劃的江河治理項目，在遵守基本建設程序的前提下，由項目法人和水行政主管部門申請，在省級水行政主管部門核準后，可在工程資金計劃下達前開展招投標和建設工作；工程完工后，再由項目法人和水行政主管部門組織驗收，并上報資金申請，逐級審核后下達工程資金計劃[12]。“先建后補”管理模式的實施，得到了各地水利部門的積極響應，大大調動了各地的建設積極性，加快了江河治理規劃的整體進度，充分發揮了財政資金效益，避免了資金滯留。

3.4 繼續爭取資金，減輕配套壓力

2018年遼寧省在財力困難的情況下，保障了江河治理項目省級配套資金，使得省以上資金首次達到了80%，減輕了市縣兩級資金配套壓力。下一步建議水利部在中央全面振興東北老工業基地的政策下，將我省江河治理工程的中央投資比例提高至80%以上，減輕我省項目配套壓力，確保項目前期費用、獨立費用充足，使工程能夠順利完成全部批復建設內容，發揮工程整體效益。

3.5 加快河道確權劃界，解決占地占林問題

建議各地水利部門要在河長制工作不斷深入之際，加快河道劃界工作進度，及早明確河道管理范圍，以減少征占地、占林，破除江河治理工程面臨的最大難題。同時各地水利部門在工程前期工作階段要同設計部門做好現場踏勘，避免在實施過程出現因占地、占林導致的設計變更。要充分聽取治理段沿岸群眾意見，優化設計，讓群眾滿意并簽字確認，減少施工遇阻問題。要加強工程資金計劃下達前的復核工作，對一些實施難度大的工程，建議通過“先建后補”模式開展建設，提高建設單位責任意識，確保工程順利實施。

3.6 繼續清除地方不合理政策

針對各地在江河治理工程建設中自設的不合理規定，遼寧省出臺了《關于明確河道治理項目前期工作及建設管理相關事宜的通知》，規定“市縣兩級水利部門要商財政等部門盡量縮短財政評審時間，取消標前審計、招標限價評審等招標投標前置程序，取消違法設置的審批事項和管理環節”，下一步需要督促各地繼續落實文件精神，杜絕地方不合理政策。

3.7 引導生態措施和新材料、新工藝應用

要引導各地進一步樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，加大生態措施應用，加強生態治河、綠色治河。一是在治導線設計方面，在保證安全泄洪的基礎上，要盡可能地保持現狀河道原有形態。二是在堤岸設計方面，滿足防洪要求前提下，要因地制宜多采用生物措施[13- 15]，如鞍山、丹東等地適合楓楊，撫順等地適合紅毛柳。三是在河灘地設計方面，建議尊重和維護河道自然生態功能，應當充分利用河岸灘地滯洪和含蓄水源等方面的優勢，栽植和培育耐水淹植物，保持水土，增強含蓄水源能力。

引導各地關注河道治理工程出現的新材料、新工藝，如在一些合適的河道，嘗試采用透水性混凝土結構、裝配式護岸結構等新材料。引導各地學習國內外先進治河理念、措施和經驗，例如日本在河道治理方面采用的“多自然型河流”建設理念和具體施工措施等。

4 結語

江河治理工程是保障生命財產安全、創造優美人居環境、實現人水和諧、造福子孫后代的重要公益性工程。遼寧省近些年在江河治理方面取得了較大突破和成效，一些成功的經驗做法值得借鑒，但也需認識到完成河道確權劃界，徹底解決征占地問題，任務還很艱巨；加強生態措施，采用新材料、新工藝，還需引導漸近。本文探討的江河治理項目建設問題及對策建議，還需要在工程建設管理實踐中不斷完善。在新時代下，各級水利部門還需進一步解放思想，嘗試創新，擔當作為，探尋新的管理模式，不斷破解江河治理項目建設管理中面臨的新問題。