新疆水庫工程建設征地移民安置探討

李 晶

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

隨著我國水利水電資源的深度開發和社會形勢的變化，移民問題對工程建設的制約越來越突出。一方面，工程建設征地及移民安置在工程建設中的重要程度越來越高，并呈上漲趨勢；另一方面，雖然征地補償標準和補償投資在不斷攀升，但是移民安置補償現狀與移民預期有差距，亦呈不斷擴大之勢，移民搬遷安置難度越來越大[1]。隨著十八屆三中全會改革決定的貫徹落實，全面深化農村改革和征地補償制度的改革，還將進一步推高工程建設征地和移民安置成本。如何在滿足移民穩妥安置的條件下控制工程建設成本，順利推動工程建設進程，實現當地經濟社會可持續發展、工程建設和移民安置共贏，已發展成為當前水利工程最緊迫的現實問題和重大課題[2]。

新疆水庫移民安置通常采取大農業安置模式，生活上進行集中外遷或集中后靠安置，生產上采取開發耕地、人工草地建設、草場改良等安置措施。由于歷史原因，工程建設移民征地工作具有長期、艱巨、復雜等特點，我們在工作中受到多方面局限，對其認識程度不夠，正確處理國家、集體和個人三者的關系不夠，在工程建設中存在“重工程、輕移民，重搬遷、輕安置”的現象[3]。直接導致庫區和移民安置區群眾生產生活困難，經濟社會發展落后。目前，任然有較多地區的移民安置區飲水安全未得到解決，多數鄉村道路沒有硬化，移民出行問題較為突出；現有村級小學辦學條件差、師資力量薄弱，農村人口受教育質量和年限大大低于城鎮人口，多數移民村未建學校，小學生只能異地就讀[4]；移民集中安置村文化設施短缺，群眾文化生活匱乏；部分移民戶沒有通電，不能通電話和收看廣播電視；部分移民村沒有醫療衛生室等等[5]。總之，庫區和移民安置區基礎設施建設及經濟社會可持續發展的任務仍然十分繁重。本文以新疆維吾爾自治區金溝河水庫工程為例，探討工程建設過程中征占地及移民投資控制的經驗和體會。

1 工程概況

金溝河引水樞紐位于沙灣縣西南約28km的金溝河上，行政區劃隸屬于沙灣縣，地理坐標為：東經85°27′19″，北緯44°11′01″，從沙灣縣城至沙灣縣水泥廠6km為公路，從水泥廠至工程區22km為便道和引水渠道伴行路，交通較為方便。金溝河現狀引水樞紐工程位于金溝河中游河段出山口，始建于1959年，于1962年竣工投入運行，是以灌溉為主的引水建筑物，側面引水，正面沖砂，該樞紐由進水閘、泄洪沖砂閘、泄洪閘、自潰壩、上游整治段組成。該引水樞紐運行已53年，工程已嚴重老化，防洪能力下降，存在嚴重的安全隱患。該引水樞紐分別在1988年和2001年兩次進行改擴建，由于近年來生產、生活用水量的迅速增加，以及灌區防洪要求的提高，現引水樞紐已不能負擔下游灌區的防洪和灌溉任務。

本次改擴建的金溝河引水樞紐工程主要承擔灌溉工程任務，灌區土地總面積116萬畝，控制灌溉面積52.99萬畝，是自治區糧食和棉花的主產區。本次改擴建工程是由進水閘、泄洪沖砂閘、泄洪閘、自潰壩、上游整治段組成。依據SL 252—2000《水利水電工程等級劃分及洪水標準》和SL 265—2001《水閘設計規范》相關規定，工程等別為Ⅲ等中型工程。

2 征地移民基本情況

金溝河引水樞紐工程建設征地范圍均在沙灣縣博爾通古鄉瑪依托別村，工程建設征地總面積471.98畝，其中永久征收土地344.33畝，臨時征用土地127.65畝。永久征收土地中天然牧草地105.68畝(春秋草場)，為集體所有，河流水面46.88畝，內陸灘涂191.77畝。臨時征用土地127.65畝均為二等3級天然牧草地。工程建設征地范圍內影響的專業項目有引水閘一座、導流堤0.96km及0.6kV以下電力線0.55km。工程建設征地范圍內不涉及房屋、耕地及搬遷人口；無文物古跡；未壓覆重要礦產資源。

根據沙灣縣草原監理所提供的基礎資料，被征占的天然牧草地為春秋草地。全村有耕地2306畝(二等耕地)，天然牧草地1498畝(其中二等1級973.7畝，二等3級524.3畝)，全村總人口363人(農業人口)。由于該村有草地、耕地兩種產出不同的生產資料，并且草地的等級也存在差別，但其主要生產資料為耕地，因此需要將生產資料折算為同等級的耕地計算生產安置人口。根據草地與耕地的產值情況計算，二等1級天然牧草地折算為耕地的系數為0.33，二等3級天然牧草地折算為耕地的系數為0.12，征地前該村生產資料折合耕地共計2687.8畝，人均7.40畝。工程征收春秋天然牧草地面積為105.68畝(其中：二等1級102.23畝，二等3級3.45畝)，折合耕地共計33.9畝。經計算，本工程調查年生產安置人口為5人。人口自然增長率為8‰。至規劃水平年2016年，需生產安置的人口為6人。本項目工程建設征地范圍內無搬遷安置人口。

3 農村移民安置總體規劃方案

3.1 環境容量分析

本工程建設征地影響瑪依托別村土地，項目建設征收土地影響天然牧草地總面積105.68畝(春秋草地)，占博爾通古鄉瑪依托別村所有天然牧草地1498畝的7.06%，征收后該村還剩余春秋天然牧草地面積1392.32畝。從土地資源條件分析，其主要生產資料2306畝耕地未受影響。工程建設征地范圍內所征收的天然牧草地面積占博爾通古鄉瑪依托別村春秋天然牧草地總面積比例不大，鄉內具備安置失地移民的環境容量。本工程建設征地影響到沙灣縣博爾通古鄉瑪依托別村，對各村原有的生產、生活體系并未造成很大影響。根據移民意愿和博爾通古鄉的實際情況，沙灣縣政府確定移民安置方案為：工程影響博爾通古鄉移民生產資料，因征地面積不大，且該村農業人口的主要生產資料耕地并未受影響，故確定采取貨幣補償的方式安置移民。

3.2 移民生產安置規劃

根據移民安置方案，工程建設征收的天然牧草地，擬采取貨幣補償的方式進行生產安置，將安置補助費發放給移民，土地補償費用于該安置方式移民剩余草地的圍欄封育、補播草種等改良措施，提高草地的利用率及產草量，恢復移民的生產水平。通過圍欄封育、種植優質牧草、建設標準棚圈和引進優畜種、推廣先進的養殖技術、制定科學的放牧制度、加強草原監察力度等措施，為牧民定居提供必要的基礎條件，增強牧民抵御自然災害的能力，牧民的生產生活條件也將隨之得到較大改善。本工程征收的林地中屬于天然國有林地的部分，可利用林地的土地補償費和安置補助費及森林植被恢復費在工程所在地區植樹造林，用以恢復因工程建設而減少的林地面積。

3.3 搬遷安置方案

調查年，博爾通古鄉瑪依托別村需搬遷安置人口為8450人，在充分征求移民的意愿后，沙灣縣人民政府認真研究，確定在本鄉集中安置。安置區現狀為博爾通古鄉空閑建設用地，位于博爾通古鄉政府以北1km處，總面積約30畝，距離原居住區8～11km。移民安置區地勢較平坦，位于S212省道右側，距離最近的10kV電力線路400m，距離鄉政府最近的自來水主管道500m(經分析，自來水流量可以滿足搬遷安置移民的生活用水需求)。博爾通古鄉安置區的學校、衛生院、廣播電視、通訊設施齊全，交通條件便利，考慮牲畜養殖的需要，規劃宅基地等標準參照由新疆城鄉規劃設計院編制完成的《沙灣縣博爾通古鄉瑪依托別村總體規劃》(2012—2030年)批準執行。

4 嚴格控制原則和補償標準

4.1 投資控制原則

(1)按照實際查勘指標為補償依據，占地移民規劃搬遷安置為基礎進行工程征占地補償投資，根據國務院頒布的471號令及工程征占地相關的方針政策、規章制度，并且參照新疆維吾爾自治區現施行的相關政策，結合本工程征占地影響范圍的實際情況開展投資估算。

(2)在進行工程征占地控制性投資估算時應將國家、集體和個人的利益妥善考慮，投資性估算應在國家財政承受能力的范圍內，且根據移民的實際情況進行考慮。始終認真貫徹國家關于征占地移民的相關政策性文件，對于移民在前期應給予適當的經濟和物質補償，后期則根據實際需要進行扶持，以期移民搬遷后的生活水平能夠達到或超過搬遷以前。

(3)對于實物項目，應該確定所屬權，進行投資估算時盡可能進行實物的調查；對于復建項目應重點關注環境的改變是否對其產生影響，如果影響較大應該以最初的規劃指標為估算投資的依據。

4.2 嚴把工程投資補償標準

(1)土地征用補償及移民安置費：根據《新疆維吾爾自治區人民政府關于調整征地補償標準的通知》規定：工程建設用地應根據當年該地區地價進行補償，征占地補償標準要與地價保持一致，做到征占地補償雙方利益最大化。其中，具體詳細的補償標準按照政府發布的平均畝產值進行，其中，農業用地按照畝產值的20倍進行補償，工程建設用地和暫時沒有利用的土地按照10倍補償，臨時的工程占地按照工程占用時間長短以及占用的畝數進行計算補償。

(2)房屋及附屬實物補償標準：按照新疆維吾爾自治區的標準和金溝河引水樞紐工程的實際情況，綜合確定房屋及附屬物補償標準。

(3)居民點基礎設施建設費和其他設施補償費：集中安置的按8000元/人計進行基礎設施建設補償，分散安置的按照4000元/人計進行基礎設施建設費補償。

5 結論與建議

(1)水利工程建設中前期規劃和可行性研究階段是工程投資控制的重要階段，因此在此階段應該工程人員必須依照國家政府出臺的相關的政策、法規科學的展開規劃設計，涉及到征占地移民問題時應該應將國家、集體和個人的利益妥善考慮，投資性估算應在國家財政承受能力的范圍內，且根據移民的實際情況進行考慮。

(2)工程的規劃、可行性研究階段應該將征占地移民進行詳細的調查，按照補償標準進行估算，妥善的考慮移民安置問題。金溝河引水樞紐工程在前期規劃、可行性研究階段工作考慮周全，在工程建設過程中征占地移民工作開展的較為順利，沒有出現較大的錯誤和原則錯誤。

(3)在工程前期選址勘察上應將減少征占地面積作為考慮的一方面，同時涉及到耕地的，應該盡量利用地表土重新開墾造地，減少耕地的占用面積，以降低占用耕地面積指標來減少征占地的補償資金，金溝河引水樞紐工程在這方面做得較好，值得其他類似工程作為參考。

(4)當前工程建設征占地移民補償投資編制辦法相對比較完善，在大中型水利工程中應用較好，在管理制度上也較為健全，但是現階段征占地移民補償風險依然存在，因此，工程人員應該繼續探索征占地移民補償投資估算方法，不斷完善水利工程征占地移民補償體系。