河長制下拉薩水生態文明建設進程探析

次 央，湯洪潔

(1、西藏自治區拉薩市水利局，西藏 拉薩 850000；2、水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120)

1 拉薩水資源基本情況

拉薩地處河谷沖擊平原，平均海拔在3650m，屬半干旱季風氣候，年降雨量200～510mm。年日照時間3000h以上，最高氣溫28℃，最低氣溫-14℃。

拉薩所轄8個縣區、4個功能區，轄區內規模以上河流253條，湖泊11個，水庫19座，其中拉薩河發源于念青唐古拉山脈，流經西藏林芝市、拉薩市，屬跨地市自治區級河流。拉薩市內拉薩河流經墨竹工卡縣—達孜縣—城關區—曲水縣匯入雅魯藏布江，呈“S”型、全長551km，流域面積32788km2，占雅魯藏布江流域面積13.5%，是拉薩主要地表水源，被拉薩人們稱之為母親河。

拉薩城區自然水系有拉薩河、堆龍河、流沙河。拉薩河將河谷平原分割為堆龍河、流沙河南北兩半。拉薩河城區段河段長約32km，平均比降約1.2‰，常年平均水深在3.52m左右，河寬220～1100m之間，是典型的游蕩型河道。堆龍河城區河段長約16km。流沙河由奪底溝與維巴溝匯流而成，最終匯入拉魯濕地后流入拉薩河。

2 拉薩水生態文明建設存在的問題

西藏作為世界水塔、世界旅游目的地、世界生態安全屏障，在生態文明建設中占有其重要地位。拉薩市作為西藏首府城市，肩負著保護生態資源、防治污染、改善環境等的生態文明建設重要任務。近年來，隨著拉薩經濟社會不斷發展，人類活動日益密集，工礦業興起，不科學污水排放，河道內亂采亂占亂堆亂建滋生，已日積月累地威脅水生態平衡。

拉薩市水資源開發利用處于不均衡狀態，調配利用率沒有達到實際目標。拉薩市地表水主要源于拉薩河及溝谷水，屬季節性流淌河流，冬季枯水期河道流量小，灘地裸露面大，風沙肆虐，全年流量分布不均，豐水期6—9月份的徑流量占全年的3/4。目前，地下水為拉薩市主要供水水源，占全部生活生產用水的80%以上。

拉薩河是雅魯藏布江最大的支流，其魚類區系為隸屬于裂腹魚亞科等13種魚類以及裂腹魚屬的一個自然雜交種。近年來，因人類活動影響導致外來魚種入侵拉薩河。如今拉薩河的魚類主要有拉薩裸裂尻魚、雙須葉須魚、東方高原鰍和西藏高原鰍等。拉薩河源頭流域生物多樣性缺乏，尤其是魚類種類較少，而魚類保護工作面臨的兩大挑戰就是過度捕撈導致魚類資源的減少和小規模化外來魚種入侵。

如何以河長制為主線，實現生態優先，綠色發展，科學調配水資源，探索以水養水，以水生水，創建“水清、河暢、岸綠、景美”幸福拉薩將是我們現階段需要思考和解決的問題。

3 河長制建設保障體系

拉薩市正視水生態保護面臨的嚴峻危機，于2016年下發《關于加快推進拉薩河水環境綜合治理工作的決定》，以《拉薩河水環境綜合治理工作行動方案》著手落實水環境治理工作，設立水環境治理專項資金，用實際行動響應國家“環境立市”方針。2017年全國全面推行河長制工作以后，拉薩市更是加強組織領導，把河長制工作擺在政府議事日程中，本著堅持生態優先，綠色發展；堅持黨政領導，部門聯動；堅持問題導向，因地制宜；堅持強化監督，嚴格考核的原則，第一時間制定工作方案，明確四級河(湖)長，建立健全體制機制，率先在西藏推行河(湖)長制工作，形成河長+警長+公眾河長的管理模式。并以河長制工作為抓手，全力推進“環境立市”、“海綿城市”等一系列生態文明建設工作，積極響應國家對西藏環境保護新方略。

拉薩河(湖)長制結合地域特性，以源頭治理，先解決看得見問題，再解決看不見問題為思路，依靠體制機制，落實六大任務，為區域生態文明建設添磚加瓦。

3.1 建立體系，保障責任主體

按照屬地管理原則，設置四級河長體系。實現了首長掛帥體制，形成16名市級河長(市長、副市長)、143名縣級河長(書記、縣長)、179名鄉級河長(鄉鎮書記、鄉長)、256名村級河長(村長)分級管理體系鏈。主城區段河長體系延伸至村一級，由村支部第一書記擔任河長。12名縣(區)公安局局長，137名派出所所長，2466名一線巡護員，以及公眾河長(公眾河長指最熟悉河流、湖泊情況的本地黨員、人大代表、政協委員和人民群眾擔任)組成河長+警長+公眾河長的管理模式。實現中心城區段每公里1人、中心城鎮段每2公里1人，每條河流和湖泊1名警長和公眾河長的新格局。流域水系管理保護實現法力、公眾參與的分級無縫連接管理大數據。

3.2 明確經費，落實目標有保障

市級財政每年至少拿出1000萬元用于推行河長制工作。各縣(區)財政每年拿出不少于200萬元用于推行河長制工作，各鄉(鎮)財政每年用于推行河長制工作的經費不低于20萬元，并確保在“十三五”期間每年遞增20%以上資金量，確保河長制工作經費有保障。依據河長制實施方案，結合28個成員單位的行政職能，分析水上、水下、岸上、岸邊治理問題，以落實加強水資源保護、加強水域岸線管理、加強水污染防治、加強水環境治理、加強水生態修復、加強執法監督等六大任務為主線，本著各司其職、分門別類，依病就醫原則，按照各成員單位職責分工，劃撥河長制經費，加快落實各項任務。

3.3 加強監督，確保萬無一失

為使拉薩市河長制不流于形式，不浮于表面，杜絕紙上談兵，全面落實任務目標，依靠出臺的8項管理制度，由市政協主席牽頭，組織市委、市政府督查室及相關成員單位，以定期、不定期明察暗訪形式，對轄區12個縣(區)采取跟蹤監督，掌握河長制各項工作落實情況，做到了發現問題責令限期整改，整改不到位進行全市通報，并與河長年度考核掛鉤。充分體現了監督檢查措施力度，有效助推了拉薩市河長制工作步伐。

3.4 借助媒介，營造良好氛圍。

拉薩河及骨干河流設立市、縣、鄉三級河長公示牌，標明河長職責、河流概況、監督電話等內容。以“環境立市，拉薩全力推進河長制工作”、“如何保護家鄉河”、“媒體監督、建立記者河長制”、“西藏拉薩河長制“河湖齊抓”、水質達標率達100%”、“河長制讓百姓感受依山傍水的美好”等等標題，在紙質、網絡等媒介發表河長制主題文章。利用宣傳片、公眾號等，在報紙、網絡、電視臺等平臺傳達河長制工作思路、解讀河長職責、傳播河長制專項整治開展情況，采用授課形式開展學術交流，并結合實際情況，組織基層河長開展專項培訓，共同探討推行河長制的新理念。抓住宣傳活動發放宣傳圖冊、海報等，讓群眾認清盲目放生、過度捕撈對區域水生生物物種影響，使河長制走進千家萬戶，邀請大家加入河湖保護隊伍，歡迎廣大群眾加強監督。用各種媒介宣傳措施，提高河長制的知曉率，傳播率，緊緊依靠群眾的力量，營造水生態文明社會良好氛圍。

4 河長制助推拉薩水生態文明建設

“河長制”是解決新時代水生態文明建設新方針，采取“一河一策、一湖一策”、專項整治等方法，理出了水環境綜合整治的一系列措施，進一步推進水生態文明建設進程。

4.1 創建濕地公園，塑造海綿城市

拉薩中心城區內，依托拉魯、察巴、柳梧濕地，規劃構建城市大海綿體，實現為城市調蓄雨水、凈化水體，為動植物提供棲息地等生態功能；依托宗角祿康公園、大佛島公園、西藏文化旅游創意園等城市公園、郊野公園，建設大型海綿公園，讓公園較均勻地分布于城市中，促進雨水滯留、下滲，分擔周邊區域雨水徑流，并為市民提供休閑游憩的場所；利用生產綠地、防護綠地、附屬綠地，建設眾多可以對雨水進行有效滲、滯、蓄、凈的綠地，以分擔周邊區域雨水徑流，保障年徑流總量控制目標。

4.2 科學調節補給，平衡資源配置

實行水資源消耗總量和強度雙控行動，嚴格貫徹執行《西藏自治區用水定額》，建立健全規劃和建設項目水資源論證、取水許可、水資源有償使用制度，防止不合理新增取水和非法用水，切實做到以水定需、量水而行、因水制宜。

為適應城市經濟社會發展對水資源需要，解決地下水使用緊張，規劃原有東郊水廠東側新建納金水廠，以納金水庫作為水源，以拉薩河作為備用水源(遠景以旁多水庫作為第一水源、納金水庫作為第二水源)，規模為48萬m3/d。納金水廠建成后，其它地下水廠作為應急水源和城市供水高峰期補充水源，以加強對優質地下水資源保護，科學合理調配水資源。

4.3 以問題為導向，制定治水策略

以問題為導向，按照水系特性，分析存在問題，按照計劃時間，列出問題清單、目標清單、任務清單、措施清單、責任清單等5個清單，整合28個成員單位規劃項目，對轄區內9條市級骨干河流湖泊編制一河(湖)一策，科學治理江河湖泊，加快水生態建設。同時，加強江河源頭保護和水源涵養為出發點，對轄區內12條骨干河流開展了水功能區劃，嚴格按照規定進行水質管控，水資源得到有效保護，全市8個水功能區達標河段727km、湖泊1920km2，水質全部達到Ⅲ類及以上標準，達標率100%。

4.4 建設攔河工程，加強流域生態保護。

通過制作拉薩河水工模型，為今后拉薩河流域行洪安全、生態綜合治理提供了科學合理依據。拉薩河是一條典型游蕩型季節性河流，豐枯明顯，枯水期流量不足50m3/s，河床內出現大量裸露灘地，致使風沙、揚塵加劇。拉薩河綜合整治工程，改善拉薩城區段河流生態環境。工程目前一期已建成2#、3#、4#三道閘，使枯水期和平水期形成4000多畝湖面，新增綠化面積300余畝。對遏制風沙、揚塵發揮了很好的作用。二期實施后將進一步擴大水域面積。拉薩河河床較高，拉薩平原又有砂礫巖地質結構，透水性好，特別是傍河地帶，河水與地下水連通性非常好，在開采狀態下，地下水可以得到拉薩河水的及時補給。同時增加城市空氣濕度，打造出宏大濱河景觀和生態長廊，提升城市生活品位。

4.5 狠抓專項整治，落實任務目標。

深入開展“垃圾圍壩”“清四亂”“水污染防治”等專項整治行動，建立臺賬，明確銷號時限，關停了87家非法采砂廠、發現的50個清四亂問題全部銷號。實施兩島市政基礎設施綜合整治工程，解決了拉薩河城區段污水直排問題。協調12個縣(區)加快推進污水處理設施的建設，加快污水直排整治。制定了《拉薩市入河排污口監督管理工作方案》，委托第三方對拉薩河、拉魯濕地、流沙河進入拉薩河等重點區域入河排污口進行全面摸排調查、開展排污口補充登記，進一步強化了全市入河排污口監督管理工作。專項抵制成效明顯，解決了不少河道內亂占、亂建歷史遺留問題。

4.6 加快水系連通，增強水體自凈

按照拉薩城區水系改造“兩河、三廓，水成網、湖密布”的結構，科學運用拉薩河與堆龍河，形成內廓、中廓與外廓水系環繞，水系與城市相融合的傳統水城景觀。健全濱水綠色空間體系。依托《拉薩市中心城區水系整理和生態修復規劃》，對拉薩城區面積約303km2，重點主城區和納金片區94.1km2，涉及流沙河、北干渠、中干渠、南干渠等重要水系流經區域進行規劃建設。恢復重要歷史水系、復原重點暗渠渠段、連通斷流河道、增加徑流廊道，與現狀水系相連形成水系網絡，利用現狀坑塘濕地，新建濕地、水體與海綿公園，增加調蓄水體，豐富濱水休閑空間。

5 結語

拉薩市河(湖)長制下的水生態文明建設初見成效，建立健全四級河長體系鏈，形成河長+警長+公眾河長管理模式；有效開展專項整治，強力抵制水生態破壞行為，基本恢復河道原貌；攔河建閘蓄水，降低風沙揚塵，提高城市生活品質。但拉薩水生態文明建設仍處于發展階段，齊抓共管還未形成大氣候；地下水、地表水合理利用還需科學統籌；全民保護河道、湖泊的意識還有待進一步加強，尤其是河道傾倒建筑垃圾還需嚴加管控；城市管網建設步伐有待推進；清四亂整治不容懈怠。今后宜探索多樣化的“民間河長”，營造全民愛我河山氛圍，聯動多方合力，實現幸福拉薩美好景象。