新疆小型水庫運行管理現狀及對策建議

張 龍

(新疆水利水電勘測設計研究院，新疆 烏魯木齊 830000)

截至2019年，新疆自治區已建成小型水庫388座，庫容10.18億m3，數量多、分布廣，大部分為平原注入式水庫，作為新疆“綠洲經濟、灌溉農業”水利基礎設施的重要組成部分，在防洪、灌溉、供水等方面，為改善農業生產條件，提高灌溉保證率，促進農村經濟發展發揮了重要作用[1]。與新疆已建成的136座大中型水庫對比，小型水庫在設計、建設、管理、運行等方面存在的問題多，安全隱患多，對安全運行威脅大。本文在全面調查的基礎上，分析了新疆小型水庫運行管理狀況和存在的主要問題，提出了現階段補短板、強監管的對策建議，對于規范小型水庫運行、提高水庫運行管理能力，具有一定的借鑒、指導和參考作用。

1 新疆小型水庫運行管理現狀及存在的主要問題

1.1 工程建設管理方面

(1)建設標準低。新疆大部分水庫建設于20世紀60—70年代，經統計，有132座小型水庫建于1955—1970年，97座建于1971—1980年。受當時經濟條件、技術水平、建筑材料、管理能力等多種因素的影響和限制，大部分小型水庫存在前期勘察、設計深度不夠，建設標準低、工程質量差，壩基處理不徹底，壩體填筑不合格，防洪標準不夠，水庫滲漏等問題[2- 3]。

(2)病險問題多。從1998年起，國家和自治區實施了大規模的病險水庫除險加固工程建設，并較全面開展水管體制改革，有效改善了小型水庫的基礎設施和運行管理條件，但水庫防洪標準低、泥沙淤積嚴重、壩體滲水、泄洪通道不通暢等問題依然存在，成為影響和制約水庫安全運行的突出隱患[4- 5]。

(3)安全監測設施不完善。部分水庫在建設初期，尤其是建設年代久遠的水庫，沒有配備大壩位移、滲漏等安全觀測設施，并且沒有建設水雨情測報監測設施；部分水庫在病險水庫除險加固時，由于配套資金不到位，未能按照批復要求同步建設觀測和監測設施；部分水庫雖然配備了監測設施，但因年久失修，維修養護不足，監測的數據不可靠，或沒有及時整編。還有一些水庫幾乎沒有入庫水情測報設施，已建的水文、氣象等站網利用不充分，不能提供準確的水雨情信息，編制的水庫監測預報預警方案可操作性較差。根據水利部要求，2018—2019年，部分水庫雖然采用“土洋結合”的辦法，在水庫上游落實了險情預警預報聯絡員，但由于新疆山區通訊不暢，或是不具備人居條件，難以通過直觀方式觀測雨情、水情，掌握水庫上游來水情況[6- 8]。

(4)降等與報廢工作滯后。由于泥沙淤積嚴重，一些小型水庫失去了水庫原有的功能和作用；一些流域下游的小型平原水庫的防洪、灌溉、供水等功能，已被上游建成的山區控制性水利工程所替代；個別小型水庫大壩安全鑒定為“三類壩”，但除險加固技術上不可行或是經濟上不合理，已經沒有修復的必要[9]。與此同時，由于政府、水行政主管部門和水庫管理單位對水庫降等與報廢工作的意義與必要性認識不到位，甚至存在抵觸情緒，以及對水庫降等與報廢的論證、申請、采取的必要措施、驗收等程序不清楚，缺少必要的資金投入，還有部分水庫除險加固后未能及時進行蓄水階段驗收和竣工驗收，均影響到小型水庫降等與報廢工作的正常開展。

1.2 工程運行管理方面

(1)管理制度不健全。目前，我國基本形成了較為完善的大中型水庫運行管理法律、法規和制度體系，但小型水庫的相關管理制度不健全，直接套用大中型水庫的制度還是降低標準，缺乏依據[10]。各級水行政主管部門制定本區小型水庫管理細則不及時，如2010年水利部印發了《小型水庫安全管理辦法》，但截至目前新疆自治區仍未出臺實施細則或指導意見，缺乏推動小型水庫安全運行管理有章可循的抓手和符合事宜的指導依據。2018—2019年，新疆多次開展的水庫安全隱患拉網式排查和安全隱患整治“回頭看”檢查，均發現小型水庫存在管理制度不完善、“三個責任人”(安全度汛行政責任人、技術責任人和巡查責任人)履職不力、“三個方案”(預測預報方案、運行調度方案、安全搶險避險方案)審批不規范等問題。

(2)管理體制不順暢。據統計，388座小型水庫中有367座由水利系統管理，但大部分沒有單獨批復運行管理機構，與轄區內水利管理單位一起批復，和灌區、水閘等聯合運行管理，管理人員交織，經費不分；電力部門、監獄系統、企業等單位管理的21座小型水庫在水利行業部門注冊登記或備案，但受行業管理，水行政主管部門的監管能力有限；昌吉州、哈密市等6個地(州、市)的61座小型水庫交由鄉鎮進行日常管理，由縣(市)水利局負責技術監管。屬地權責不清、監督等管理體制不順等問題，造成水庫管理部門責任不明確或履職不到位，水資源統一管理和優化配置的能力發揮不足，水庫工程良性運行的體制機制未能形成。

(3)專業技術管理人員不足。大部分小型水庫管理人員與水利管理單位人員混編，職責不清，缺乏專業技術管理人員，管理水平低，責任意識不強；現有管理人員年齡老化，50歲以上人員占60%～70%，但受編制“只減不增”限制，新人難以招錄，長期聘用人員中具備管理和專業能力的無法進入編制，影響和制約了管理人才的合理補充和技術人才培養；管理權限下放到鄉(鎮)、企業的小型水庫，管理人員不固定，缺少專職管理人員；大部分小型水庫地處偏遠，自然環境惡劣，工作和生活條件艱苦，管理人員流失嚴重，更換頻繁[11- 12]。

(4)公益性維修養護經費不足。大部分小型水庫承擔著灌溉、防洪等任務，但由于地方財政困難，難以嚴格執行水利部、財政部聯合頒發的《水利工程維修養護定額標準(試點)》，各級公益性人員基本支出和公益性工程維修養護經費落實不到位；大部分地區依舊執行的是2008年公益性維修養護標準，普遍存在維修養護費用標準過低、維修費用不足等的問題。據統計，2018年新疆小型水庫運行管理養護經費實際到位和需求分別為4438萬元和9291萬元，水庫運行管理人員管護經費實際到位和需求分別為10141萬元和14754萬元，合計缺口為9466萬元，2項經費的不足，導致水庫工程和設施破損，處置和維修養護不及時。

(5)水庫的供水水價不到位。按照國家和自治區統一部署，雖然自治區在穩步推進水價綜合改革，但區域發展極不平衡，東疆、北疆進展較快，南疆特別是喀什地區、克州、阿克蘇地區和和田地區思想認識不到位、保障措施不到位、組織管理不到位、農田水利基礎設施薄弱等問題交織并存，農業用水平均價格為0.047元/m3，僅占2010年農業供水成本的31%～50%。水價整體偏低，工程管護費用嚴重不足，正常運行維護難以落實，影響到水利工程效益的正常發揮。

2 對新疆加強小型水庫運行管理的對策建議

2.1 盡快完善水庫管理制度

根據《中華人民共和國防洪法》、《水庫大壩安全管理條例》、《安全生產法》、《小型水庫安全管理辦法》，結合2018年以來新疆多次開展的小型水庫運行管理排查、檢查和調研工作，盡快制定、印發自治區關于加強小型水庫建設和管理工作的意見，建立健全小型水庫的管理制度，為全區推動小型水庫安全運行管理提供依據和保障。

2.2 提高責任人履職能力

(1)小型水庫安全管理實行政府行政領導負責制，首先應當明確一名政府行政領導作為政府責任人，對水庫安全負總責，協調相關部門做好安全管理工作。避免由一名政府行政領導人擔任轄區全部水庫政府責任人，或是由一個人擔任轄區全部水庫主管部門責任人。夯實水庫責任主體的安全管理責任，通過逐級、逐庫簽訂責任書的方式，強化責任落實，可以將水庫安全管理納入政府年度目標考核內容，提升管理效力。

(2)水庫的“三個責任人”要各司其職、各盡其責、通力配合，做好水庫的安全管理和防汛抗旱工作，規范開展大壩注冊登記、安全鑒定、管理人員培訓，實施年度檢查、除險加固、降等報廢等工作，認真落實巡視檢查、工程養護、實施水庫調度、搶險救災及水毀工程修復等水庫安全管理日常工作。

(3)逐步推行水庫管理人員全員培訓上崗制度，提高水庫管理隊伍素質；各級水行政主管部門應當加大對小型水庫管理人員的崗位技術培訓力度，每年至少舉辦一期培訓班；全面加強小型水庫巡查管護人員的培訓，保證管護人員先培訓后上崗，使所有管護人員都能夠熟悉并掌握水庫的風險點和對應處置措施。

2.3 建立健全水庫管理機構

小型水庫應當單獨批復水庫管理單位，改變與轄區內水利管理單位混合批復的現狀，嚴格按照水利工程管理單位定崗定員標準，配足、配齊水庫管理人員。小(1)型水庫專職管理人員不得少于3名，重點小(2)型水庫專職管理人員不得少于2名，需要特別注意的專職管理人員應當是水利專業人員。

2.4 落實小型水庫管理經費

(1)根據水利工程維修養護定額標準，切實保障各級公益性人員基本支出和公益性工程維修養護經費足額到位，鑒于新疆小型水庫的準公益性性質，其中國家所有的水庫當水費收入和公益性2項經費不能滿足管理經費需要時，縣級財政應當足額撥付。

(2)結合新疆農業水價綜合改革實施方案的要求，盡快完成以2015年為基準年的水價成本核算工作，加快開展農業水價綜合改革，使水庫供水價格總體達到完全成本。充分發揮水價杠桿作用和調節機制，建立農業水價形成機制、精準補貼和節水獎勵機制、工程建設和管護機制、用水管理機制4項機制，實現水利工程設施良性運行目標。

(3)大力推進小型水庫管理體制改革，探索實施管養分離，公共部分由各級財政分擔，經營服務部分由受益者分擔，建立穩定的經費渠道，促進小型水庫良性運行。

2.5 加快運行管理體制改革

積極探索小型水庫管理向專業化、規模化、市場化管理轉變，因地制宜的采取購買服務方式。可將小型水庫統一委托給專業化管護隊伍，實行物業化集中管理；或以大帶小，將小型水庫委托大中型水利工程管理單位管理，實行專業化管理；或成立縣級水利服務隊伍統一管理區域內小型水庫，實行規模化管理。積極探索社會資本參與小型水庫管理的社會化管理模式，通過租賃、承包、股份合作等形式吸引社會資本，利用小型水庫開展經營活動并承擔水庫運行維護費用。

2.6 開展病險水庫除險加固

鑒定為“三類壩”的小型病險水庫，必須及時除險加固。各地要重視小型病險水庫除險加固前期工作，提高前期工作質量，加快前期工作進度；除積極爭取中央財政資金支持外，各級財政要加大對小型病險水庫除險加固的投入力度。農村集體或其他經濟組織所有的小型病險水庫，鄉鎮政府或水庫所有者(業主)要多渠道籌集除險加固資金，加快除險加固進度[13- 14]。

2.7 完善監測設施

各級水行政主管部門和水庫管理單位應從監測設施建設、更新改造、運行維護和監測數據分析等方面增強小型水庫的安全監測能力。及時修復損壞的監測設施，抓緊增設必要的測點和項目，對采用“土洋結合”預報的預警員進行上崗培訓。從監測設施建設、更新改造、運行維護和監測數據分析等方面，科學編制監測預報預警方案，全方位提高安全監測能力。小(1)型和重點小(2)型水庫必須建設視頻監視系統并接入自治區綜治視聯網，逐步形成水庫大壩安全信息化管理系統。

3 結語

新疆小型水庫在工程建設管理和運行管理方面存在的諸多問題[15]，既有全國普遍性又有地方特殊性，必須高度重視，針對發現的各種問題，制定切實可行的方案，認真抓好落實，從全面加強注冊登記、調度運用、檢查監測、防汛搶險、安全鑒定、除險加固等重要制度的貫徹和執行，全面推進水利工程管理體制改革和農業水價綜合改革等方面，在“十四五”之前完善“補短板、強監管”工作，促進小型水庫安全運行，發揮工程和經濟效益，支持社會的可持續發展。