在國土空間治理中發揮測繪基礎先行作用

陳常松

國土空間治理現代化與測繪業務特點

“山水林田湖草是生命共同體”，表明了對自然資源的管理是一種綜合性管理。綜合性主要體現在三個方面：對各類自然資源要素進行管理；對各類自然資源要素之間的關系進行管理；對作用于自然資源要素及其相互關系上的人類各種開發、利用、保護活動及其后果進行管理。從地理學理論來說，自然要素、自然要素之間的相互作用關系以及相關的人類開發利用活動結果構成國土空間。因此，現代意義上的自然資源管理實際上是國土空間管理（或國土空間治理）。 國土空間治理體系的現代化，主要是指貫穿治理過程技術的現代化，即應用現代信息技術，整合不同業務模塊，在此基礎上共同向智能化方向邁進。在實現國土空間治理現代化的過程中，包括測繪在內的不同業務板塊具有不同的定位、承擔不同的職責。

《測繪法》明確，測繪是指對自然地理要素或者地表人工設施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進行測定、采集、表述，以及對獲取的數據、信息、成果進行處理和提供的活動。測繪工作是對國土空間的“空間”屬性進行基本定義和度量，并最終為國土空間中的任意事物或者現象確立唯一空間位置及定義相互之間空間關系的一項工作。

在長期的測繪生產實踐中，測繪逐步形成了不同于其他相關行業的業務素質。主要有：

——具有較強的數據意識。擁有數據處理，特別是地理信息數據獲取、處理及分發的技術優勢。這對于在大數據時代推進自然資源管理現代化十分寶貴。

——具有較強的技術創新意識。在我國推進國民經濟和社會信息化進程中，測繪地理信息行業是最早成功將衛星遙感、衛星定位、地理信息系統技術業務化應用于實踐，并實現測繪地理信息數字化、信息化的行業。測繪地理信息行業的實踐也為此后自然資源其他相關行業大規模、制度化應用現代數字技術、信息技術來改進工作，并推進信息化在這些領域的發展提供了借鑒。

——具有極強的標準化和質量意識。為了不致出現失之毫厘、謬以千里的情況，測繪行業在標準化、質量、精度等方面的意識和要求極高。

在推進高質量發展的背景下，發揚測繪行業這些優良傳統，借鑒已有做法，改善自然資源管理相關數據獲取處理及應用質量，無疑是十分重要的。

測繪在自然資源綜合管理中大有可為

測繪在自然資源綜合管理中發揮作用，主要應當包括如下幾個方面：

——制定并維護處理空間關系的基本規則，并對空間位置的定位、空間關系的表達是否符合國家要求進行把關。主要包括：在自然資源調查監測、國土空間規劃、國土空間用途管制、自然資源確權登記等業務中，保證國家測繪基準和坐標系統的正確運用，保證投影等數學基礎的正確應用，為相關管理工作的科學性提供保障；研究制定自然資源各類業務用圖編制的技術標準并督促正確使用，保證自然資源管理中基本地圖、地質調查圖、空間規劃底圖及成果圖等圖件遵從統一標準，形成體系，從而為正確傳達自然資源政策信息提供保障；參與施行與位置有關的技術標準管理，嚴格管理地籍測繪、房產測繪等不動產測繪技術標準，參與制定并管理自然資源確權登記相關測繪技術標準；指導生態紅線、城鎮開發邊界等規劃線、各類空間規劃區及相關管制政策的落地工作。

——參與或者牽頭制定自然資源相關數據政策。應當充分發揮測繪業務數據意識強、數據能力高、數據工作經驗豐富的優勢，將測繪業務責任部門建設成為自然資源相關數據管理部門。由其負責研究建立規范自然資源數據獲取、處理、存儲管理工作程序，制定并嚴格管理數據獲取、處理、存儲管理、數據庫建設的技術規范和標準化工藝流程，明確基本技術要求，建立質量控制體系，并形成標準；加快推進不同業務板塊數據融合，推進數據標準統一，實現地質、礦產、土地、水、森林、草場、測繪、海洋等業務數據資源整合，在此基礎上研究建立自然資源領域的大數據中心，深挖數據應用。

——引領自然資源領域對衛星遙感、衛星定位及地理信息技術等的業務化應用。實踐已經證明衛星遙感、衛星定位等技術在自然資源管理中的核心技術支撐地位。伴隨著自然資源管理繼續向精細化、精準化推進，這些技術必然會扮演越來越重要的角色。深化這些技術的應用，深度參與國家相關衛星遙感、定位等技術系統建設和發展規劃計劃決策，掌握更多的話語權和主動權是自然資源部門推進自然資源管理精準化的內在要求。測繪部門一直將遙感技術作為一門測繪技術，在航空時代建立了航空攝影系統（也即航空遙感）；在航天時代，積極參與航天遙感和衛星定位系統的研究規劃，擁有豐富的航空航天遙感及衛星定位應用經驗，并形成了強大遙感衛星數據的處理應用能力和相關制度。在自然資源統一管理的大背景下，測繪業務板塊應當更加充分地發揮自身優勢，在航空航天遙感數據統籌、建立并維護航空遙感制度、參與國家衛星遙感和衛星定位等規劃計劃、推進遙感自然資源應用等方面發揮積極作用。

——發揮質量控制、技術標準優勢。按照推動質量變革、建設質量強國的戰略要求，適應自然資源保護和開發利用的需要，借鑒測繪工作質量意識、標準意識強，質量管理體系、標準規范體系完整的優勢，圍繞自然資源調查、監測、評價、勘測、修復等系列工程、產品和服務，建立組織實施單位覆蓋全過程、全要素、分級分類的過程質量控制和質量檢查制度，建立具有授權資質的質檢機構對成果質量檢驗檢測與認證的制度，建立過程質量監督抽查和最終成果復核制度，著力形成服務自然資源管理工作的六大質量管控體系，即測繪地理信息質量管控體系、自然資源調查監測質量管控體系、自然資源確權登記質檢保障體系、國土空間規劃測繪質量支撐體系、生態修復測繪質量服務體系和測繪質檢技術裝備體系。

應繼續發揮測繪工作的基礎性、先行性作用

自然資源管理是測繪發揮其基礎性、先行性作用的傳統領域，測繪成果一直是地質調查、土地和森林等資源調查工作和空間規劃工作的基礎性支撐資料。

在新的體制下，滿足對自然資源施行統一管理的要求以及國土空間治理現代化要求，測繪工作面臨新的任務。從目前來看，主要是體現在測繪工作基礎性、先行性作用的兩個方面。

——測繪先行，統籌陸地海洋國土空間。在分部門管理體制下，我國長期以來對陸地國土和海洋國土施行分治政策，形成了兩套截然不同的治理邏輯、工作理念、具體政策以及技術手段等。

自然資源部組建后，按照“兩統一”的要求做好國土空間治理，需要統籌陸海國土空間的規劃、開發和管理，對陸海國土空間施行一個理念、一套政策。其基礎性工作就是要統籌陸海測繪工作，建立陸海一體化測繪基準和坐標系統，形成陸海統籌基礎地理信息數據庫。作為陸海過渡地帶南，海岸帶地區的規劃、開發和管理工作，集中承載了我國陸海分治所帶來的政策矛盾和治理混亂。統籌陸海國土空間治理，先要統籌海岸帶治理，逐步消除治理理念和治理政策之間的分歧。而其中的首要工作就是要盡快實施海岸帶的測繪工作。

——測繪先行，統籌地上地下國土空間。伴隨著新型城鎮化的發展，地下空間的開發和利用在經濟社會發展中占據越來越重要的地位。由此，統籌地下國土空間和地上國土空間就成為國土空間治理工作中越來越重要的內容。必須發揮測繪工作的基礎性、先行性作用，加快構建地上地下一體化測繪坐標系統和相應的基礎地理信息數據庫，加快施行地上地下測繪技術標準的一體化進程，為地上地下空間治理政策的統籌打下基礎。