鄉村振興戰略背景下水電移民安置的舉措研究

劉家濤

(中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司，云南昆明 650051)

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業全局，深刻把握現代化建設規律和城鄉關系變化特征，順應億萬農民對美好生活的向往，對“三農”工作作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是實現全體人民共同富裕的必然要求。實施鄉村振興戰略，推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，關鍵是提升鄉村發展質量、激發鄉村的內生動力、培育鄉村發展的新動能。

水電移民安置是指由于水利水電工程的實施和規劃，對原居民的居住、生活和生產進行重新全面規劃與實施，具體包括移民的去向安排，移民居住和生活設施、交通、水電、醫療、學校等公共設施的建設或安排，土地征集和生產條件的建立，社區的組織和管理等，是為移民重建新的社會、經濟、文化系統的全部活動，是一項多行業、綜合性極其復雜的系統工程［1］。開發水電資源不可避免地造成不同程度的水庫淹沒影響損失及工程占地，會產生一定數量的生產生活安置移民［2］。隨著水利水電工程建設事業的快速發展，移民搬遷安置對加快項目的經濟發展，提高移民生活水平，完善庫區基礎設施，改善農業生產條件、促進生態環境良好發展等方面有重大意義。移民搬遷安置關鍵是必須重視項目前期及實施過程中的移民搬遷安置規劃設計。

金沙江下游河段規劃建設的某大型水電工程建設征地地區涉及云南省祿勸縣、武定縣、元謀縣及永仁縣，其中元謀縣的水電移民搬遷安置任務最重，建設征地區域多為高山峽谷，地勢陡峭，交通困難，建設征地涉及的人口多居住分散、農業人口占比約98%，貧困人口占比大，少數民族人口比例高。受自然條件和經濟條件限制，建設征地區域存在基礎設施薄弱，經濟發展水平差異明顯，移民文化層次偏低，思想觀念偏于保守等特點。按照國家打好脫貧攻堅戰、實施鄉村振興戰略要求，做好元謀縣新時期水電移民搬遷安置工程，建設“美麗宜居移民新村”，對實現“全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家”目標具有十分重大的政治意義、戰略意義和歷史意義。

1 鄉村振興與新時期水電移民的耦合關系

新中國成立以來修建的大批大中型水庫，在防洪、發電、灌溉、供水等方面發揮了巨大效益，推動了國民經濟和社會發展，其水庫移民為此作出了巨大貢獻。但也因政策不統一、移民群眾的直接受益程度不夠等多種復雜原因，水庫移民搬遷安置仍然存在移民生產生活條件較差，有相當多的移民仍生活在貧困之中的現象［1］。

在中國特色社會主義新時代，國家、社會及移民對移民搬遷安置提出了更高的要求。國家三次修訂了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》并對相應法規及規范等政策性文件進行了相應修改，明確了移民搬遷安置應該遵循的原則:1)以人為本，保障移民的合法權益，滿足移民生存與發展的需求;2)顧全大局，服從國家整體安排，兼顧國家、集體、個人利益;3)節約利用土地，合理規劃工程占地，控制移民規模;4)可持續發展，與資源綜合開發利用、生態環境保護相協調;5)因地制宜，統籌規劃［3］。

農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，解決好“三農”問題是全黨工作重中之重，實行實施鄉村振興戰略，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的必然要求。根據國家鄉村振興戰略的總體要求，新時期移民搬遷安置要做好以下工作:1)移民搬遷安置方案要聽取移民和安置區居民以及地方政府的意見，充分尊重移民意愿，尊重少數民族的生產、生活方式和風俗習慣;2)堅持實事求是，在國家及地方移民搬遷安置政策范圍內統籌安排，正確處理項目業主、地方政府、集體、個人之間的關系;3)堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求做好移民搬遷安置前期規劃設計，安置點選址應因地制宜、方便生活、有利生產、保護生態。農村移民生產安置堅持以有土安置為主，多渠道、多形式進行;4)移民搬遷安置應當統籌城鄉融合發展，提升移民新村農業綜合生產能力，提升農村一、二、三產業融合發展水平，增收渠道進一步拓寬，城鄉居民生活水平差距持續縮小，多舉措實現全部貧困移民脫貧摘帽，讓移民新村成為安居樂業的美麗家園;5)移民搬遷安置應當注重以黨組織為核心的農村基層組織建設，完善鄉村綜合治理體系，培養一批新時代農業復合型人才，加大農村掃黑除惡力度，優化農村營商環境;6)水利水電工程的建設為當地移民搬遷安置提供了重要資金保障。對符合移民政策的Ⅰ類項目納入移民安置規劃，所需投資全部計入移民概算;對于移民安置相關的Ⅱ類項目根據實際情況在電站中盡量分攤投資。完善農村基礎設施和公共服務設施建設，改善農村生態環境，發展農業現代化，鼓勵社會資本參與移民搬遷安置;7)完善大中型水庫移民后期扶持政策，建立移民搬遷安置的長效體系和機制。

因此，鄉村振興和移民搬遷安置的耦合關系應該是:移民搬遷安置過程中移民是主體，所以通過政策性措施，結合各地區的實際情況，基本做到了充分為移民考慮，了解移民的想法，為他們移民后的生活水平提供了保障，移民搬遷安置有效促進了當地經濟可持續發展和生態環境良性循環，為實現鄉村振興戰略奠定了良好的基礎。鄉村振興戰略通過引導城鄉資源配置優化，形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系，從而實現城鄉融合發展和福利均衡。鄉村振興戰略在國家層面對移民搬遷安置提出了更高的要求，天然地強化了移民搬遷安置內生動力，更加注重移民安置點新動能的培育，是打造新時期移民搬遷安置升級版的目標。

2 元謀縣做好水電移民安置的區位優勢

元謀縣地處滇中高原北部，隸屬云南省楚雄彝族自治州，是中國境內最早的人類“元謀猿人”發現地，是“東方人類故鄉”。國土面積2 021.69 km2，總人口21.6萬人。元謀盆地內地面高程1 010 m～1 400 m，屬南亞熱帶干熱季風氣候，年平均氣溫21.9℃，極端最高溫度42℃，年日照時數2 670.4 h，有“天然溫室”之稱。全年氣候干燥、炎熱，干旱少雨，年平均降雨量616 mm，多集中在6月～8月，冬春雨少。年蒸發量高達3 627 mm，為降水量的6倍。四季不分明，全年基本無霜，獨特的氣候加之全年基本無低溫霜凍等災害特別適宜冬早蔬菜、反季節蔬菜的種植，熱帶林果的產量及質量也都較高，使得元謀縣成為云南省最大的蔬菜集散地，素有“金沙江畔大菜園”之稱。

電站建設在征地影響元謀縣近20萬人，涉及耕地約19.8萬畝。電站移民搬遷安置在一定時期內對區域經濟社會發展產生一定不利影響。隨著工程建設的進展，各項資金的投入，水電路等基礎設施準備配套完善，移民的居住條件、農業生產條件等將有較大的改善，特別是水庫建成后，交通運輸條件將得到很大改善，農業、旅游等資源將得到進一步開發利用，從而促進相關鄉鎮社會經濟發展。

黨的十九大報告首次提出實施鄉村振興戰略，這為做好水電移民搬遷安置提供了大好的機遇。在國家實施鄉村振興戰略背景下，新時代水電移民搬遷安置各項工作要依靠改革和創新兩大動力，要更新建設理念，創新發展方式，更好適應移民需求、更高質量建設移民安置點，為率先在移民搬遷安置中實現鄉村振興奠定堅實基礎。

3 新時期元謀縣做好水電移民安置的措施

在國家實施鄉村振興戰略背景下，元謀縣依托自身優勢，認真研究國家有關政策，精心篩選能突出地方優勢的優質項目，實施系統管理。要立說立行、特事特辦、強化責任擔當，密切協調配合、形成工作合力，積極爭取更多項目資金支持，全力確保重點項目快速推進，要抓緊機遇做好農業優勢特色產業大文章，確保實現移民“移的出、穩的住、逐步能發展致富”，確保真正達到“建好一座電站，改善一片環境，帶動一方經濟，造福一批移民”的目標。在此社會經濟生態建設環境下，確保新時期元謀縣做好水電移民安置的措施。

3.1 以人為本，科學扎實做好移民搬遷安置規劃

水電移民為非自愿性移民，同時對移民實行補償而非賠償的政策，由于移民搬遷安置規劃結合實際情況考慮不足，工作深度不夠，沒有做到充分考慮移民意愿，加之水電建設時間跨度長、移民宣傳不到位等原因，移民搬遷安置實施較規劃大相徑庭，不僅耗費了大量人力、物力、財力，甚至出現移民上訪、滋事、阻礙工程施工等不穩定社會現象發生。

移民搬遷安置工程涉及眾多移民的切身利益，社會各界關注度高。移民搬遷安置工作實踐表明，移民搬遷安置規劃作為水電項目前期決策和后期移民搬遷安置實施的重要依據，必須正確處理國家、業主、地方政府及移民之間的關系，充分研究移民搬遷安置實施過程中存在的各種問題和情況，依法依規、因地制宜，規劃設計始終緊密聯系實際和地方建設特點，做到“以人為本”，本著對移民利益高度負責的態度，統籌科學制定移民搬遷安置規劃方案。

3.2 認真聽取移民、地方政府及安置區居民意見，實事求是解決實施過程中存在的問題

移民搬遷安置工作政策性強、涉及面廣、情況復雜、任務艱巨，且時間跨度大，每一項移民搬遷安置政策出臺前，要一定層面征求移民及群眾的意見和建議，確保出臺的政策更接地氣、更具操作性。政策出臺后，要及時開展不同層面的政策宣傳解釋工作，幫助廣大移民群眾及利益相關方正確、全面、準確地理解政策，做到家喻戶曉。要暢通信訪及訴求渠道，建立定期定點信訪接待機制，專人負責接訪，專人落實信訪事項，及時疏導移民群眾情緒，及時解決相關矛盾糾紛。舉辦一些聯誼活動、企地共建活動等，進一步密切移民干群關系、參建各方與移民群眾干部的相互關系，增進彼此的情誼。

移民搬遷安置實施過程中，對移民搬遷安置工作要有前瞻性，較好預測和準確研判可能發生的問題，對存在的問題要實事求是的分析原因，并提出科學的建議和解決辦法。做好搬遷安置移民的“跟蹤回訪”，確保移民實現“搬得出、穩得住、能致富”的目標，保證水利水電工程建設的順利進行，為在移民搬遷安置區率先實現鄉村振興戰略創造有利先決條件。

3.3 建立移民搬遷安置的長效體系和機制

通過移民安置，移民基本生活生產已有基本保障。各級政府需根據地方的實際情況，結合移民安置規劃的實施，負責編制《大中型水庫移民后期扶持規劃》及《大中型水庫庫區和移民安置區基礎設施建設和經濟發展規劃》，在充分利用后期扶持資金幫助移民提高生活水平的同時，在國家實施鄉村振興戰略背景下，充分研究國家和地方的政策及措施，多渠道積極籌措資金，加大扶持力度，對安置后的移民采用項目及就業的方式進行扶持，提高其生產、生活水平，解決庫區和安置區長遠發展問題。

3.4 試點縣域智慧水利，建設高標準農田，發展現代農業

元謀縣是農業大縣，為云南省重要的蔬菜產地。水利對保證全縣經濟社會發展發揮了重要作用，水作為一種重要的物質資源之一在元謀更加彌足珍貴。傳統水利已經難以滿足新時代經濟社會發展的要求。在鄉村振興戰略推進下，依托水電移民搬遷安置既有資源，統籌縣域水利資源，在搬遷安置區試點智慧水利建設，通過對天氣狀況、土壤墑情、水源條件、灌溉設施等全面實時監測，結合作物生長規律，計算出最優灌溉方案，進而通過自動控制設施進行精準灌溉，實現節水與農業增產、農民增收雙贏［4］。

為充分發揮干熱河谷地區光熱水土資源優勢，在移民安置區建設高標準農田，推進移民區農業產業轉型升級、農村資源統籌開發、農村經濟創新協調發展具有重要意義［5］。結合移民安置區生產用地土地開發整理項目，以種植基地為基礎，配套現代設施，形成綠色農田空間和景觀，建設高標準農田，發展現代農業，發揮龍頭企業產業等帶動作用，提高農產品附加值，開展產學研合作，從農業生產延伸到農業深加工、銷售、科研等服務的全產業鏈［5］。

3.5 培育新型農業經營主體，塑造安置點農業新業態

鄉村振興戰略實施的關鍵內容是產業興旺，關系著鄉村振興戰略的成效。移民安置中要妥善做好農業銜接工作，積極發揮元謀縣農業的多功能性，使農業產業的多價值實現最大化，進一步發揮元謀縣農業在政治、經濟、生態、休閑娛樂等多方面的功能。實現農業多價值，必須要做好新型農業經營主體的培育，積極塑造安置點農業新業態。新型農業經營主體的主導農產業應與培育新型農業經營主體相結合，與休閑觀光農業、現代農業園區等農業新業態相結合;積極調整種植業結構和優勢主導產業，因地制宜發展現代化設施農業，建立時鮮果蔬種植園區，種植花卉苗木、中草藥等特色高效農業［5］;同時做好促進農業生態轉型，積極發展現代農業，不僅要做好農業的產值保證，同時還要讓農業反哺自然生態，對生態進行維護、凈化，保留山清水秀、潔凈優美的自然環境，形成農業文化和生態文明的良好循環，滿足移民對休閑生態農業的需求。

3.6 統籌縣域旅游資源，傳承農耕文化，打造鄉村生態旅游項目

隨著國民經濟發展和人民生活水平的提高，文化旅游業也在快速發展，農耕文化旅游資源的開發也愈發受到重視，農業文化旅游也逐漸成為國內旅游新的經濟增長點［6］。元謀縣地處滇中高原北部，區位位置較好，四季氣候宜人，年平均氣溫21.9℃，冬季氣溫平均13℃，適宜的氣候環境使該縣農業生產力極為發達，當地的果蔬、花卉、盆景等都具有極強的市場競爭力，同時少數民族在該縣約占33%，與農耕文化傳承的節慶較為豐富，如彝族的火把節、插花節，拉祜族的月亮節，納西族和布朗族的洗牛節等。因此，政府應統籌縣域旅游資源，傳承農耕文化，依托該縣的果蔬、花卉、盆景等生產基地，充分利用少數民族農耕傳統節慶的吸引力，大力發展具有鄉土特色和民俗文化的生態旅游景點，提供觀光、休閑、餐飲、民宿、購物、養生等多樣化服務，形成民俗體驗和生態餐飲等多服務的鄉村旅游模式，打造“品農家菜、住農家屋、享農家景、購農家物、體農家情”為主要特色的鄉村生態旅游項目。

4 結語

鄉村振興戰略是我國新時期鄉村區域實現可持續發展最重要的政策保障，“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求為新時期下我國鄉村建設確定了方向。水電移民搬遷屬于非自愿移民，其移民搬遷安置是國家實行“鄉村振興戰略”的重要一環，要保障移民搬遷后能“穩下來，能發展”，就必須要做好移民安置區的鄉村振興工作。依托水電移民安置點元謀縣，結合了已開展的移民搬遷安置工作和元謀縣經濟發展、自然生態等實際情況，在鄉村振興層面就元謀縣水電移民工程的安置規劃、搬遷工作實施、移民搬遷保障、農業對接和發展以及移民后鄉村建設等不同方面提出落實鄉村振興戰略的實施措施，為移民群眾實現就業和富民以及移民安置后構建美麗鄉村奠定堅實基礎。