南水北調山東干線有限公司管理制度建設探討

蘇傳政

（南水北調東線山東干線有限責任公司，山東 濟南 250109）

南水北調東線山東干線一期工程2013 年11 月建成進入運營期以來，公司經過幾年的探索確立了“環境優美、技術先進、體制合理、機制科學、管理規范、運轉高效”工作總目標，按照現代企業管理的要求于2019 年啟動綜合改革，確立公司、管理局（中心）、管理處三級管理組織機構，內設8 個職能部門、7 個管理局以及5 個中心、20個管理處，將2020 年定為“制度建設年”，對現有管理制度進行修訂，同時推進標準化建設，旨在通過變革組織架構、優化管理制度和業務流程、建立企業標準等手段，統籌公司內部人力資源、挖掘內部管理潛力，建立“制度合理、流程順暢、標準科學、管理高效”的運行機制，進一步提高企業治理能力和工程運行管理水平，促進企業快速和高質量發展，更好地發揮南水北調工程的社會效益和經濟效益。

加強公司制度建設是公司從經驗管理階段發展到制度管理階段的必然要求，制度建設的創新性和挑戰性對公司管理者和員工隊伍提出了更高的素質要求。筆者對公司擬修訂的147 項制度進行了統計、梳理，包括制度類128 項、標準類13 項、其他類6 項，結合制度修訂過程中的研討，指出存在的主要問題，提出具體的解決意見。

1 企業管理制度和標準

1.1 管理制度

企業管理制度是依據法律、法規、規章制定的，反映管理者管理思想和工作思路的，規范本單位員工行為和生產、經營、管理等活動的文件，是企業內部的“法律”。包括行政法規、章程、制度、公約四類，其中行政法規類包括條例、規定、辦法、細則，制度類包括制度、規則、守則、須知。管理制度的主要管理對象是人、財、物、信息，其中核心是人的管理。

1.2 管理標準

企業標準包括管理標準、技術標準和工作標準。管理標準是對有關生產、技術、經營管理各個環節需要協調統一的管理事項運用標準化原理，對人們在生產活動中的組織結構、職責權限、過程方法、資源分配等所作的規定。

管理標準主要是以“5W1H”（誰來管、管什么、管到什么程度、何時管、在哪管、怎樣管）的思路實現各項生產活動的規范化、程序化、科學化。

2 制度建設存在的主要問題及建議

2.1 制度和標準混淆

制度和標準都是規制企業內部生產經營的管理手段，在制度建設初期，兩者并存是必然的，但是兩者在理論基礎、文件格式、制（修）訂以及審批發布程序、適用范圍等方面是有區別的。隨著企業的發展和管理水平的提升，制度和標準的分工變得更清晰、界定更準確，兩者可發生轉化，即當專業業務的管理相對成熟與規范，或者制度本身已經成熟穩定時，制度可實現向標準的轉化。因此，企業發展到一定階段會出現制度減少、標準增加的現象。

建議公司同時開展制度建設和標準化建設之際，有必要將現有制度進行進一步的梳理，一是分清管理制度和管理標準，分類進行建設；二是將成熟的制度以及管理經驗總結提煉成企業層面的管理標準，推進標準化進程。

2.2 制度體系的建立缺少頂層設計、層級不清

管理制度在企業治理中的重要性、作用是不同的，管理者對制度的建立進行統籌考慮、合理分級，形成有效的制度體系是必要和可行的。一般可以分為三級：一級制度是企業的根本制度，即在企業治理中起頂層決定性、全域覆蓋性、全局指導性作用的制度，可按企業的業務模塊進行統籌考慮和頂層設計；二級制度是企業的基本制度，貫徹落實企業的根本制度，對企業治理起基礎性作用、發揮重大影響的制度，可按企業職能部門的業務分類制定；三級制度是企業的重要制度，由根本制度和基本制度派生的、對具體業務環節進行規范、細化的操作規則、實施細則等。

鑒于目前公司正處于制度建設過程中，建議建立合理的三級制度體系，并進一步對各職能部門、管理局（中心）業務進行梳理和整合，對現有需要修訂的制度梳理出制度等級，公司層面統籌一級制度的制定，解決部門職能交叉、業務接口模糊、制度間存在沖突矛盾、制度不完善或不具體、不清晰等問題。

以公司工程管理制度建設為例，工程管理職能包括土建工程、金結機電設備、機組大修、電氣預防性試驗、電力線路維保等維修養護項目管理，新、改、擴建等專項項目管理，穿跨越、邊界與地籍管理等工程管理，以及工程觀（監）測管理等，每一方面的管理都需要建立健全制度，通過梳理，最終建立了一個一級制度（工程設備設施管理制度）、多個二級制度（維修養護項目管理辦法、專項項目管理辦法、邊界與地籍管理辦法等）。一級制度從各項管理內容方面將橫向上與多個部門之間職責的交叉銜接，縱向上與下屬單位之間的分級分工負責進行了比較清晰的界定，為二級制度的制定和修訂打下了很好的基礎。

2.3 制度與流程沖突

管理的精髓是“制度管人、流程管事”。管理制度規范的是人要怎么做，必須怎么做，不這么做怎么處置等；管理流程是支持制度的文件，明確由誰來做，具體怎么做的規定，從處理事務的人員、時間、方法、內容、部門和崗位之間邏輯銜接的各個環節給予了具體、明確、全面的規范。

一些管理制度執行困難的原因往往是制度不嚴謹，可操作性、部門之間的協同性較差，執行流程過于繁瑣、不合理等。因此，為避免管理制度規定的具體事項前后不一，甚至與流程沖突，建議制度建設與流程建設并重，編制者可利用圖、表單等形式將具體事項的前后對應關系、職責分工的上下、左右銜接關系梳理清楚，相互印證以避免遺漏和紊亂，最終形成操作性較強的縱向貫通、橫向協同、權責清晰的制度和流程。

2.4 制度制定集權容易造成一些弊端

管理制度的建立包括起草、征求意見、審查、批準等環節，職能部門如果集“起草、審查、批準”權限于一身，很容易因制度制定集權造成一些弊端，如因職能部門自身知識結構、經驗的局限性而使管理制度的接口不清、流程模糊；職能部門從自身部門利益出發，征求的意見是否采納最終還是取決于部門自身，增加“打架制度”出臺的風險等。

建議出臺公司管理制度建設的有關規定。一級制度應由專責部門統一歸口管理，程序上應經職能部門起草、公司主管領導審核、相關部門會簽、公司辦公室核稿、企業議事與決策機構審議通過后由公司辦公室統一進行發布；二級及以下制度可分級授權給職能部門，由各職能部門行使職責范圍內管理制度的管理職能，程序上可經職能部門起草和審核、相關部門會簽、職能部門核稿、公司分管領導審閱簽發后由公司辦公室統一發文；二級制度如內容涉及多個部門，仍需參照一級制度程序執行。

2.5 制度命名、行文格式等不標準、不規范

管理制度一般包括章程、制度、辦法、規定、規則、細則、條例等，文件設定的命名標準應根據制度不同的層級由企業統一界定和管理。如公司層面的一級制度可命名為“制度”等，職能部門層面的二級制度可命名為“辦法”“規定”等；規范、規程一般都是標準的表現形式，標準的命名應遵從國家、行業有關規定。制度的行文格式一般包括總則、分則、附則，各部分應包含的主要內容組成結構，流程的名稱、主體及邊界、圖例采用等應符合有關規定。

建議加強制度與流程的管理。對制度建設的層級及命名；制度與流程的制定部門權限及職責，制定（修訂）、審查、發布、培訓、實施與廢止等過程；制度的行文格式、流程圖的圖例等方面進行規定和規范。

綜上所述，企業管理者應高度重視制度建設，國有企業建設前建立健全制度與流程管理制度是十分必要的，應結合自身發展的實際情況統一規劃制度體系和標準體系，在不同的發展階段進行制度和標準建設時，要統籌一級制度建設、注重流程建設、穩步推進標準建設。