山西“七河”流域水生態保護及修復調研與思考

郭東陽，王 晶，藺 冬

(1.水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120；2.水利部規劃計劃司，北京 100053；3.黃河勘測規劃設計研究院有限公司，河南 鄭州 450003)

1 “七河”流域基本情況

山西省境內河流分屬黃河和海河兩大流域，其中黃河流域面積9.7萬km2、海河流域5.9萬km2，分別占全省面積的62%、38%。全省流域面積超過1萬km2的重點河流有5條，分別是汾河、桑干河、滹沱河、漳河和沁河，加上水污染嚴重的涑水河、位于雄安新區上游的大清河，“七河”流域總面積11.2萬km2，占全省面積的72%，覆蓋山西省主要經濟和人口集聚區。

1.1 水資源開發利用情況

“七河”流域涉及全省11個地市，2017年總人口約3300萬人，地區生產總值1.3萬億元，耕地面積4249萬畝，灌溉面積1920萬畝，分別占全省的89%、84%、70%、85%。“七河”流域水資源及其開發利用主要有以下特點：一是當地水資源嚴重不足，黃河水利用難度大。“七河”流域人均當地水資源量300m3，約為全國人均水平的15%。由于山高水低，取用黃河水成本高、難度大。二是供水結構逐步優化，地下水開采呈下降趨勢。隨著引提水工程陸續建成投入使用，地表水供水占比逐步提高，地下水供水占比由2010年的53%下降到2017年的42%，地下水超采量持續下降。三是農業用水比重高，部分地區仍有節水潛力。農業用水量41.5億m3，占總用水量的61%。部分地區高耗水產能較多，尚有一定節水潛力。

1.2 存在的主要問題

目前，“七河”流域在水資源、水生態、水環境保護方面仍然存在以下突出問題。一是地表徑流量減少，部分河流斷流。20世紀80年代以來，地表徑流量均呈明顯減小趨勢，部分河段發生斷流現象。二是部分地區地下水超采嚴重，巖溶大泉水量衰減。部分地區地下水位大幅下降，水井最深超千米。巖溶地下水位也持續下降，巖溶水資源量大幅度減少。三是水污染依舊突出，水環境問題嚴重。流域總體水質較差，部分河流入河排污量已經遠超河流的承載能力和水體自凈能力，水質污染嚴重。四是河道內亂占、亂采、亂堆、亂建等問題突出，生態環境惡化。隨著河道兩岸城市建設及工礦企業發展，侵占河道、非法采砂、向河道傾倒垃圾、違章建筑等現象突出，致使河道功能退化，濕地面積減少，生態環境惡化。

2 “七河”治理思路及主要做法

2017年6月，習近平總書記視察山西時指出，“一定要高度重視汾河的生態環境保護，讓這條山西的母親河水量豐起來，水質好起來，風光美起來”。為深入貫徹習總書記的重要指示精神，聚焦“水利工程補短板、水利行業強監管”，山西省全力推進以汾河為重點的“七河”流域生態保護與修復。

2.1 總體思路

“七河”流域生態保護與修復的總體思路是：統籌山水林田湖草系統治理，以河長制為抓手，將“七河”流域生態保護修復與城鄉建設、產業發展、生態文化、旅游開發、脫貧攻堅、防洪減災相結合，控污、增濕、清淤、綠岸、調水“五策并舉”，水資源、水生態、水環境、水災害“四水同治”，逐步實現“水量豐起來、水質好起來、風光美起來”的目標。到2030年，全面實施流域面積大于100km2的河流源頭生態保護，“七河”干流和主要支流非汛期生態水量不小于多年平均水量的10%、汛期不小于20%，地下水得到有效涵養，水功能區達標率達到95%，水生態環境明顯改善。到2035年，河流源頭生態保護全面實施，水生態環境狀況全面改善，水資源實現高效配置，節水型社會全面建成，提供更多的優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。

2.2 主要做法和經驗

2.2.1加強水生態保護與修復頂層設計

2017年，山西省先后批復汾河、桑干河、滹沱河、漳河、沁河、涑水河和大清河等七條河流的生態保護與修復規劃。2018年9月，省委省政府印發實施《以汾河為重點的“七河”流域生態保護與修復總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，針對水資源短缺、水生態損害、水環境污染等突出問題，制定了“七河”流域生態保護與修復的分階段目標，明確了創新規劃、建管、政策、獎補、補償、責任等六大機制，提出了水污染防治、河流生態補水、河流源頭保護、河湖水系綜合整治、地下水超采治理和巖溶大泉保護、節約用水等六大工程。

2.2.2創新市場化運作機制

為破解投融資難題，山西省與中交疏浚(集團)股份有限公司共同組建中交汾河投資控股有限公司，作為汾河流域生態保護與修復的投融資、建設、管理和運營主體，以投資主體一體化帶動流域治理一體化。組建7個流域投資公司，作為流域生態治理修復項目的實施主體。以項目為載體，與地方政府合作組建若干區域公司，形成“1+7+N”的生態環境治理市場化運作體系。流域投資公司以資本為紐帶，以股權合作為手段，吸引金融資本和社會資本，推進河流系統治理，通過土地開發、產業發展、資產經營等多種形式實現良性運營。以汾河為例，汾河流域投資公司由省屬水務企業(暫由山西水務投資集團有限公司代省出資)、戰略投資方中交集團、流域沿汾6市共同出資成立，作為投融資、建設、運營主體，受政府委托實施汾河流域生態保護與修復。

2.2.3創新政策機制

省級財政設立流域生態保護與修復專項資金，各市縣根據任務和自身財力支持河流生態治理工作。同時，用活土地資源收益，各級政府支持流域投資公司開展土地整治，按比例分享土地指標交易收益。盤活經營性資產，鼓勵流域投資公司參與流域內水庫、供水、污水處理等項目的投資建設、經營管理。推行政府購買生態服務，同時沿線地方政府授予流域投資公司產業招商職能，增強產業收益。創新獎補政策，通過以獎代補、貸款貼息等扶持方式，對生態保護與修復效果好的地區予以資金支持，調動地方積極性。創新補償政策，建立流域上下游地區有效協商平臺和橫向生態保護補償機制，補償資金專項用于當地經濟結構調整、生態保護與修復項目建設和社會事業發展。

2.2.4創新責任機制

將“七河”生態保護修復的主體責任落實到市、縣政府，建立橫向到邊、縱向到底的省、市、縣、鄉、村五級責任體系。以河湖長制為抓手，建立“省級抓總、市縣抓落實”的河長責任機制，推行與“河湖長制”相匹配的“河湖警長制”，依法查處涉河湖違法犯罪行為。強化部門行業管理職責，落實水利、發改、公安、財政、環保、經信、住建、國土、林業、農業、煤炭、扶貧開發等部門在“七河”生態保護修復中的責任分工，形成工作合力。

2.3 治理成效

圍繞《總體方案》確定的目標任務，山西省全力推進以汾河為重點的“七河”流域生態保護與修復，各項工作取得進展和成效。一是實施汾河等“七河”流域系統治理。圍繞“水量豐起來”，經過持續有效治理，汾河中游15座蓄水閘壩建成并下閘蓄水，以汾河谷地為中心的地下水位已連續多年持續回升。圍繞“水質好起來”，經過多部門的共同努力，目前汾河水質已呈明顯向好趨勢，2018年汾河入黃口COD比2016年減少25%、氨氮減少26%、總磷減少42%。圍繞“風光美起來”，太原城區三期汾河治理、臨汾汾河兩岸、運城稷山城區段汾河美化和濕地建設取得階段性成效。二是推進山西水網工程建設。“十二五”以來，重點實施山西大水網中部引黃、東山供水、辛安泉供水、小浪底引黃等四大骨干工程，均已建成投入使用。“兩縱十橫”的水網體系基本形成，城鄉供水保障能力得到明顯增強。三是加強巖溶大泉保護與地下水超采治理。加大礦坑排水處理后綜合利用力度，推進礦坑水資源化。建立采煤對水資源影響破壞的補償機制。頒布《山西省泉域水資源保護條例》，劃定巖溶泉域邊界和重點保護區，強化泉域水資源管理。公布全省地下水超采區、嚴重超采區和禁采區、限采區范圍。2012年全面啟動壓采以來，平原區淺層地下水位有所上升。四是建立省市縣鄉村五級河長制責任體系。河長制實施方案全部出臺，共設立河長5657名。嚴格河湖水域岸線管理保護，加大河道整治力度。開展河湖專項執法檢查，結合中央環保督查整改開展整治。

3 相關建議

總體看，山西“七河”流域水資源短缺，局部地下水超采嚴重，水污染問題突出，河流生態功能退化，流域經濟社會發展和生態用水需求矛盾突出，是典型的北方開發過度河流。“七河”流域水生態保護與修復的做法和經驗，可為其他北方河流水生態保護與修復工作提供參考。

3.1 加強頂層設計，推進系統治理

山西省以“七河”規劃為基礎，按照“多規合一、一河一策”原則，構建“詳細規劃為統領、專項規劃為支撐、專題研究為補充”的規劃體系，明確“七河”治理目標和任務。在吸取國內流域治理先進理念、機制創新、市場運作等方面經驗的基礎上，結合省內實際，編制實施《總體方案》，緊扣“水量豐起來、水質好起來、風光美起來”要求，以流域為單元，統籌考慮山水林田湖系統治理，通過創新六大機制、實施六大工程，重點解決錢從哪里來、水從哪里來和如何系統治理等問題。在開展河流水生態保護與修復時，建議加強頂層設計，統籌山水林田湖系統治理，統籌水量、水質、水生態各要素，明確治理目標和任務，多措并舉，全面推進流域系統治理。

3.2 堅持兩手發力，創新運作機制

流域水生態保護與修復公益性較強，山西省堅持兩手發力，在強化政府引導的同時，創新性地引入了市場化運作機制，一是創新建管機制，解決錢從哪里來的問題。明確不搞政府統貸統還，引進戰略投資方，流域內各市參股，首先組建汾河流域投資公司，作為流域生態保護與修復的投融資、建設、運營主體。二是創新政策機制，解決流域投資公司如何可持續運行的問題。一方面政府設立專項資金，另一方面政府出臺政策鼓勵流域投資公司通過土地開發、產業發展、資產經營等實現資產收益，如開展土地整治并分享土地出讓和開發運營的收益，鼓勵參與水庫、供水、污水處理等，獲得特許經營權及相關收益，授予流域投資公司產業招商職能等。

3.3 建立責任體系，層層壓實責任

山西省委省政府明確以河長制為工作平臺，市、縣政府是“七河”流域生態保護與修復的責任主體，各市、縣長是第一責任人，建立“省級抓總、市縣抓落實”的責任機制。建立以工作規則、績效考核、責任追究為主體的工作制度，逐級分解任務，層層壓實責任，構建橫向到邊、縱向到底的省、市、縣、鄉、村五級責任體系。政府有關部門制定相應制度、標準和獎懲機制，對流域投資公司承擔的工作任務進行督促檢查、考核獎懲和責任追究。