推進山東省農業水權水市場建設的建議

徐征和，孔 珂

（濟南大學水利與土木學院，山東 濟南 250000）

山東省是水資源嚴重短缺的人口、經濟大省，在水利部和省委省政府決策部署下，于2014年底啟動了水權改革工作。山東省人均水資源量不足全國平均水平的1/6，水資源供需矛盾突出，山東省各地水文、地理、經濟條件差別較大，多水源供給及需求多目標既體現了水權改革的必要性也反映出了水權改革工作的困難性，需進一步分析評估存在的問題，提出山東省農業水權水市場、提高農業用水效率的措施與建議。

1 存在問題

1.1 水權改革認識不足

在市場經濟形勢下，僅僅依靠行政手段配置水資源不能滿足自然資源高效配置、科學利用的需求，必須通過明晰用水戶的權利且提供交易以獲利的途徑，激發用水者自身的節水動力，促進水資源在新舊用水戶之間的高效流轉。由于水權改革是新事物，當前大部分水利工作者對水權水市場的認識不足。

1.2 確權登記進展緩慢

一是農業水權確權的基礎不牢固，農業和農村生活用水取水許可發證率較低，少數工業和生活取水許可水量過大，偏離了實際用水需求。二是農業水資源確權的頂層設計還未到位，不能對市縣的工作給予充分的指導，造成基層單位對水權登記方案、原則、技術路線理解不夠明確。

1.3 配套制度建設不完善

一是法律法規不足，不能頒發水權證、開展水權交易提供有效的支撐。二是現實各種法律法規的關系沒有理順，如計劃用水管理制度與水權改革不能有效銜接，當前實行的《計劃用水管理辦法》規定，當用水單位的用水水平未達到用水定額標準時要核減其年計劃用水總量，而對于開展節水實行水權交易的情況沒有明確規定。若因農業節水而壓減用水戶用水計劃，將降低其節水的積極性和交易的可能性。

1.4 計量監控設施建設相對薄弱

監測計量是開展水權確權交易的基礎，當前山東省遠傳在線監控設施和農業取水計量設施的控制范圍還不夠，地下水源檢測薄弱，尚未實現用水監測全覆蓋，難以對水權確權與交易提供支撐。

1.5 水市場發育遲緩

當前配置水資源仍主要依靠行政手段，還未建立全省統一交易平臺，一級市場和二級市場均沒有建立，各地的平臺處于分散狀態，不能支持跨地區的水權交易。

2 建議

2.1 提高認識，注重工作宣傳和信息公開

1）充分認識到水權改革是從觀念上和機制上對我國傳統的單一行政管理方式的補充完善。在市場經濟條件下，只有利用政府和市場“兩個手段”配置水資源，才能實現水源優化配置和高效利用。因此，所有的水資源管理工作應當在水權水市場統一的制度框架下開展。

2）要正確理解水權的內涵。根據國外的實踐經驗和產權經濟學的原理，水權不僅僅指水量，是一種多種權利形式的權利束，是權責利的綜合體。只有正確地劃分水權，降低交易成本，才能消除水資源利用中“外部性”、發揮市場機制的作用。

3）要理清水資源管理政府職責邊界和市場邊界。市場的作用是提高效益、發揮水資源的經濟屬性，而政府的作用是保證用水的公平、發揮水資源公益屬性。二者界定不清、職責錯位會導致公平與效益兩失。

4）要動員社會廣泛參與。水權制度的推進會逐步喚醒用水戶的權利意識，必須通過宣傳和信息公開，使用戶能夠參與其中，減少矛盾沖突，發揮其主觀能動性。

2.2 加強立法，提供支撐

農業水權建設需要一套法律體系作支撐。當前應盡快由水利部門與立法機關配合，完善關于水權制度建設的法律法規。除了水法、取水許可管理辦法、水權交易實施辦法之外，現行的建設項目水資源論證管理辦法、用水總量控制辦法、用水計劃、用水定額、水資源規劃、水環境保護條例以及其他具有法律、行政效力的規定都是水權制度法律體系的組成部分，但是這些法律法規處于分散的狀態，整體性較差，所有亟需建立一個框架性的法規，規范從水權分配到水權流轉的各個環節，協調現有各種法律法規。

2.3 加快水權確權登記，建立動態調整和應急機制

1）動態調整機制。水資源具有不確定性。按照澳大利亞的做法，用戶獲得的水權不是具體的水量，而是特定水源的可用份額。每年的可用水量由水管部門根據降雨量和水資源存量計算，在每年7月1日公布。這樣有利于保證預留水權，避免法律糾紛，便于動態調整。對于農村單個用戶的水權以及集體水塘的水權，可以鼓勵采用這種確權和動態調整的方法。對于按照取水許可證獲得的水權，應按照取水許可管理辦法第五章的規定細化年度審批取水計劃和水量調整的規定。一是細化調整的依據，包括降雨量、水資源存量（以河流水位、水庫水位、地下水水位等水文指標為準則）、來水預報；二是明確數據來源和計算方法，指定權威部門或者第三方機構提供有公信力的數據，明確來水預測模型和評價模型；三是為了提高評價和預報的準確性，建議以水文年為周期進行動態調整工作。

2）應急機制。在遇到特枯年份或其他緊急情況，為了公共利益或社會的穩定，政府有權對水權進行臨時調整。但是需要建立一套應急機制，包括明確觸發條件、劃分應急級別、不同級別的持續時間、壓減順序、壓減份額、地下水超采限度等。在必要的時候，可以對壓減方進行一定的事后補償，比如減免水費等。

2.4 建立權責利一致的監管體系

1）在法律體系的支撐下，使政府主管部門、行業主管部門、各級水管單位、農村用水者協會、個體用水戶各司其職，保證水資源利用的合理性和交易的有效性，促進經濟結構調整和種植結構調整，實現以水定產和空間均衡。限制三高用水，強化、加大再生水和淡化海水等非常規水資源的配置，推進鋼鐵化工冶金等行業趨海趨水布置。

2）加強工業用戶的取水審核。為了避免工業用戶在取水許可中獲得與其生產能力不符的水量，保證農業用水和生態用水，應當按照用戶每年的利稅額度，定期復核其生產能力和用水量，對于超出部分，應予以收回。

3）加強地下水的監控和管理。應逐步對沒有進行過水文地質調查的不同規模的用于工業、農業的地下水源開展水文地質調查，做到完全覆蓋。在不超過水資源承載力的基礎上確定各用戶的用水權，做到以供定需。有條件的情況下，參照美國科羅拉多州的管理經驗，對淺層地下水、深層地下水、跨行政區含水層分開管理，深層地下水禁止交易。

2.5 夯實農業水權水市場建設的物質基礎

加強地下水監測、海水入侵區監測、水功能區監測的站網建設，完善農業和其他行業用水的遠傳在線監控設施，基本實現重點中型灌區、大型灌區和規模以上取用水戶的用水監測全覆蓋；完善區域水網工程建設，提高區域水資源配置能力，為區域和行業水權交易，實現水務統籌管理，夯實工程基礎。