大中型水電站移民工程代建管理模式綜述

張 巖

(國電大渡河流域水電開發有限公司，四川 成都 610041)

1 概 況

某水電站位于四川省甘孜藏族自治州康定縣境內，該電站移民工程主要包括庫區S211復建公路工程、汗牛大橋及其引道工程、莫玉大橋及其引道工程、格宗移民安置點墊高場平及其右岸邊坡治理工程、俄呷橋及俄呷便道工程、小馬爾橋工程、江口組墊高防護工程、絨巴溝墊高防護工程等項目。由于涉及面廣，單項移民工程特殊，如何科學選擇最適用的移民工程代建管理模式是擺在業主面前不可回避的問題。

2 移民工程的特點和難點

2.1 戰線長條件差 建設管理難度大

該水電站移民工程項目地跨甘孜、阿壩兩州，分布在康定、丹巴、小金三縣，最遠項目距孔玉營地約45 km，由于距離遠、項目多且地形狹窄、地質條件復雜、沿線泥石流沖溝發育，工程所在地交通運輸、材料運輸條件較差，導致施工難度增加、施工效率降低，安全管理、質量控制、投資管理及進度督導難度較大，與樞紐工程相比需要耗費更多的時間和精力[1]。

2.2 工期短任務重 控制壓力大

受前期規劃調整大、審批流程周期長等因素影響，移民工程啟動時間一般比較滯后，故合同工期較為緊張，正式開工后又受征地移民、施工協調、臨時改遷等影響，工期緊張程度可想而知。如某縣移民安置規劃方案補勘、論證、比選、報批等歷時1年有余，且完成招標工作、進場啟動施工后，由于林地權屬問題發生多次阻工，對工程順利推進造成不利影響，加大后續項目施工強度[2]。

2.3 外部環境復雜多變 施工影響因素多

征地、移民、協調等協調工作具有突發性，嚴格按流程經承包人、監理、項目公司、地方政府等單位流轉，停窩工很難避免。施工影響區范圍內大量地方通訊、電力線路需臨時遷改，多處廠礦、砂場、地方村道與公路建設存在較大干擾，施工期間附近地方村民臨時避險，故協調任務重、難度大、周期長[3-5]。

2.4 施工條件提供困難 變更索賠無法避免

招標階段明確由業主提供的施工條件，進場施工后，實際提交困難或根本無法提交，嚴重制約工程順利開工建設，將導致大量變更、索賠發生。如某移民安置點招標階段規劃的渣場、料場及臨建場地受征地移民、地面附作物遷建等影響，長期無法提供。

2.5 設計方案變更多 投資控制難度大

移民工程規劃設計方案受地方主管部門、庫區移民意愿等影響較大，重大設計方案調整、變更難以避免。如庫區S211復建公路開工以來發生明改隧、橋改隧、橋改路、設計調線、滑坡體治理等重大設計方案變更。

3 地方政府主導的管理模式

3.1 組織形式

移民管理機構與權屬單位或行業主管部門簽署代建協議，由權屬單位或行業主管部門按照批準的移民安置規劃，負責組織對移民工程進行設計、招投標、建設、驗收等工作[3]。

3.2 優 點

(1)建設管理關系簡單，移民管理機構和實施單位職責分工明確，有助于充分調動和發揮代建單位的作用。

(2)由于設計、施工、監理等受代建單位委托，故建設目標明確，有利于設計與施工的有序銜接，發現問題時能夠及時處理，有助于縮短工期。

(3)由于實施單位自主建設，專業技術人員和管理人員充沛，容易建設高質量的移民工程。

3.3 缺 點

(1)移民工程涉及權屬單位和多個行業部門，部分移民項目間存在緊密的聯系，需要移民管理機構牽頭協調確定，致使組織協調工作量大。

(2)權屬單位和行業部門傾向于選擇高質量的原材料、采用先進的工藝、保守的設計方案，不利于移民工程投資控制 ，增加了移民資金控制難度。

3.4 工程實例

對于規模較小、結構簡單的小型移民工程可采用地方政府主導的管理模式，如該水電站庫區俄呷橋及俄呷便道工程、小馬爾橋工程、江口組墊高防護工程、絨巴溝墊高防護工程由地方縣級移民管理機構負責代建。

4 設計施工總承包管理模式

4.1 組織形式

近年來，以設計為龍頭的“設計—采購—施工”總承包管理模式的優越性被業內人士認可，按EPC總承包模式實施的移民工程日漸增多[7]。該水電站樞紐工程設計單位通過與省移民主管部門簽訂EPC總承包合同，對復建工程建設過程承擔責任，承攬的工作內容包括勘察設計、招標采購、征地拆遷、監理、施工、竣工驗收、工程移交等方面。

4.2 優 點

(1)主體設計單位對移民安置規劃以及整個水電工程最有全局觀，能系統研究各環節之間的關系，準確把握工程的主要矛盾，從而實現對進度、質量、投資等主要目標的有效控制。

(2)以設計為龍頭的總承包模式，能夠充分發揮設計單位的技術優勢，特別是設計優化的主動性，因而在投資控制方面具有極大的優越性。

(3)有利于精簡機構和人員，減少政府或業主單位的合同糾紛和風險。

4.3 缺 點

(1)以設計為龍頭的EPC總承包管理模式對設計成果的質量和精度要求更高，如果設計成果不準確，則存在缺項、漏項等問題，總承包單位就將為此付出代價。

(2)設計施工總承包單位若不能準確理解移民復建的“三原”原則及“先移民后建設”的水電開發方針，則存在提高設計標準和建設規模的風險。

(3)移民工程與樞紐工程存在較大區別，不僅受地形、地質等自然因素影響，而且受周邊人文、社會環境的影響，故設計施工總承包管理單位應從移民安置規劃的大局來看待移民工程建設的所有問題。

4.4 工程實例

對于專業性較強、結構復雜的大型橋梁工程可采用設計施工總承包管理模式，如庫區汗牛大橋及其引道、莫玉大橋及其引道工程由省級移民主管部門委托電站主體設計單位實施代建。

5 項目法人為主體的管理模式

通過對移民工程建設管理模式研究，從移民安置的宏觀組織管理和水利水電工程建設對移民工程建設的基本要求出發，移民工程建設管理主要集中在組織管理、工程進度、建設質量及投資控制等方面[8-9]。

5.1 組織形式

地方政府主導的管理模式和設計施工總承包管理模式有助于宏觀組織管理，保證移民工程進度、質量、穩步推進移民安置和經濟社會恢復和發展有一定的優點。但由于移民工程占線長、環境復雜、不可預見因素眾多，必須充分考慮移民工程與樞紐、送出工程的統籌、協同推進的要求，既保證庫區百姓的切身利益，又要保證電站按期下閘蓄水目標，因此，出現了以項目法人為主體的管理模式。

2014年10月，四川省移民扶貧局編制下發了《四川省大型水利水電工程移民單項工程代建管理辦法》(川扶貧移民發[2014]314號)，該辦法第五條規定：具有移民單項工程管理權限的省、市(州)有關部門和縣級人民政府，可委托水利水電工程項目法人、主體設計單位及其他大型國有企、事業單位為代建單位。為項目法人為主體管理模式的發展提供了制度保障。

5.2 優 點

由項目法人代建的移民工程，消除了政府主管部門直接管理及設計—施工總承包諸多不利因素，在許多方面優勢比較明顯，具體如下：

(1)項目法人有一支高素質的管理團隊，能夠主動對工程進度、質量、投資進行控制，并通過移民工程建設培養有經驗、顧大局的復合型管理人才，為企業發展增添動力。

(2)企地溝通協調、物資供應、資金籌集、現場管理等方面較EPC模式有一定優勢，充分吸取樞紐工程管理經驗、并結合移民工程管理特點，能夠實施有效管控。

(3)有利于移民工程、樞紐工程、送出工程統籌、協同推進，結合外界環境、建設形勢的變化，及時采取糾偏措施，實現建設目標。

(4)項目法人對移民工程實施過程管理，能夠充分掌握庫區移民意愿、地方政府要求，有利于推動庫區移民工作[10]。

5.3 缺 點

(1)移民工程距離樞紐工程一般較遠，現場管理極為不便，需設立現場管理機構。

(2)移民工程設計、施工不確定性因素較多，實施過程中變更頻繁，業主較難掌握，對投資控制不利。

(3)按部就班完成“設計—招標—施工”等一系列流程，因而建設周期比較長，對趕進度不利。

針對項目法人管理模式存在的不足，可以通過優化管理流程、簡化管理鏈條、配備穩定且高素質的管理團隊來彌補。

5.4 工程實例

庫區S211復建公路工程地跨康定、丹巴兩縣，由上級行政單位—甘孜州人民政府委托猴子巖公司進行代建，項目公司委托管理單位全面負責現場管理工作。

5.4.1 責任主體

征地移民、綜合協調等工作責任主體為州政府，項目公司及移民設計為配合單位，移民監理為監督單位，資金從移民渠道列支。

工程建設全面管理責任主體項目公司，現場管理責任主體為項目管理部，資金由項目籌措。

5.4.2 管理流程

5.4.2.1 征地流程

施工單位提出征地要求后，經工程監理、項目管理部、項目公司、地方協調組4個單位逐級核實后開展現場工作。

5.4.2.2 協調流程

施工單位提出協調事項后，經工程監理、項目管理部、地方協調組3個單位逐級核實后開展現場工作。

5.4.3 建設管理流程

施工單位文件經工程監理、項目管理部、項目公司逐級審核后進入執行階段，重大變更及索賠走移民審批或上級單位審批。

5.4.4 實施過程

(1)按照以上管理模式，經過1年多時間運作，存在管理效率低下、文件流轉時間長、溝通協調不暢等諸多問題，項目管理部的現場管理工作僅停留在監理管理基礎之上的監督職能，制約工程推進及現場協調問題的解決。

(2)項目公司將項目管理部安全、協調、工程、合同管理人員并入項目公司相關職能部門，減少中間環節，直接行使管理職能。

(3)項目公司組織編制移民工程建設管理辦法(試行)，明確由項目公司代建的移民工程均按照樞紐工程的管理模式和思路實施建設管理。

6 結 語

項目法人單位將大部分精力放在樞紐工程建設上，對移民工程建設管理的重視程度不夠，導致移民工程可能成為制約電站下閘蓄水的關鍵。合理選擇移民工程代建管理模式，能夠極大提高移民工程建設管理的質量和效率，解決移民工程的難點問題。該水電站建設管理團隊結合各單項移民工程的特殊性，充分考慮各種類型代建管理模式的優缺點，科學選擇了最適用的移民工程代建管理模式，實現了水電站按期下閘蓄水的建設目標，能夠為類似水電站移民工程代建管理提供有益借鑒。