新鄉市水資源稅改革實踐與思考

許兆昆

（新鄉市節約用水中心，河南 新鄉 453000）

0 前言

自2017年12月1日起，河南省新鄉市作為水資源費改稅試點實施以來，各部門按照《河南省水資源稅改革試點工作實施方案》確定的改革思路和目標任務，緊緊圍繞“稅務征管、水利核量、自主申報、信息共享”的水資源稅征管模式，開展部門間協作，全面推進取水許可管理，夯實稅改基礎，有效保證了水資源稅改革試點工作的順利實施。

通過近兩年的運行，新鄉市水資源稅改革取得了有目共睹的成績，2018年，新鄉市1347戶納稅人共計繳納水資源費13463萬元，比同期水資源費6160萬元增長了119%，增幅居河南省第一位，收入總量從全省水資源費第五名提到第三名，改革成效初步彰顯。2019年3月14日至16日，國務院專家評估組受財政部委托，會同省財政、稅務、水利、農業、住建和發改委多部門對新鄉市開展水資源稅改革試點評估，國務院專家評估組組長、國務院發展研究中心第三方評估小組給予新鄉市市水資源稅改革高度評價，認為新鄉市在推進改革的過程中領導重視、思路清、措施實、效果好，針對改革的難點和堵點，積極探索實施部分縣、區試點建設“互聯網”“大數據”在線監測系統和加強疏干排水的管理，為下一步全國推開改革積累了富貴的經驗。遼寧省朝陽市、河南省濮陽市等地的主管人員專程來新鄉學習取經，本文就水資源稅改革過程中遇到的問題，包括稅額具體要求的分類和征收標準、城市公共供水管理以及農村農業用水等方面，多方進行探討。

1 改革成效

相對于水資源費，水資源稅的嚴肅性、權威性更強。水資源費稅改革，一定程度上有效遏制了水資源費的漏征、少征、拖欠等現象，抑制了不合理用水需求，更好地推動了水資源有償使用制度的完善和落實，促進了水資源節約利用，為全面推開水資源稅改革積累了經驗。

（1）促進了水資源規范化管理

水資源稅改革推進過程中，水利、稅務等部門密切配合，建立健全了聯席會議、信息共享、聯合檢查、協同監管等多項工作機制，形成了水資源稅收共治和規范管理共同提升的良好局面。①取水許可審批更加規范。水利部門向稅務部門移交各地取用水情況等有關信息的同時，在轄區內全面開展了取用水戶的全面普查工作。對未取得有效取水證件的用水戶，進一步詳細調查，結合實際，簡化辦理手續，分期分批分類辦理了取水許可證。②取水信息管理進一步完善，通過分戶建檔，一戶一檔，轄區內所有取水信息檔案更加詳細完善。③水資源管理更加嚴格。在水資源稅改革工作中，水利、住建、稅務各部門相互協調合作，形成合力，從水利部門開始的取水許可證的辦理、取用水戶信息的全面移交，再到用水計量維護檢查，城建部門提供的城鎮公共供水管網覆蓋圖，稅務部門依據水利部門提供的水量和取用水戶（納稅人）信息，包括其所處的區域，進行水資源稅征收，相互制約，相互促進，使水資源管理監督更加嚴格。

（2）促進了水資源優化配置

水資源稅改革后，納稅人的用水結構發生變化，地下水開采得到有效抑制，地表水占比增加，地下水稅額標準特別是超采地區大幅提高，使得地下水開采成本增加。為節約開支不少納稅人主動采取或準備采取措施轉變用水方式，進一步提高用水效率和減少不合理用水需求，水資源稅調節用水需求、抑制地下水開采的改革目的得到很好體現。納稅人通過不斷調整用水結構，以綠色求發展，水資源稅改革實現雙贏。

（3）促進了節水意識的提高

按照取用地下水從高稅額、超采地區以及城鎮公共供水管網覆蓋地區的地下水稅額增加的納稅原則，費改稅后，一些抽取地下水的企業，尤其是在超采區和公共供水管網區域的高耗水企業的稅負必定有所增加。綠色稅收杠桿的作用突現，納稅人一定程度上自然會調整產業結構或生產行為，提高節水意識，減少不合理用水需求。加快技術創新，提高用水效率。從實際情況看，新鄉市一些企業已主動調整用水結構，進行節水改造，減少地下水使用，降低地下水用水成本壓力，取得了一定效果。

（4）促進了地下水壓采工作

水資源稅改革后，由于地表水、地下水、自來水、中水不同的稅額標準設計，適當拉大了城鎮公共供水管網覆蓋地區與未覆蓋地區和超采區、超計劃用水的加征幅度，供水管網覆蓋地區比未覆蓋地區稅額標準高1.2倍左右，超采區由水資源費時在非超采區基礎上加征30%，改為一般超采區加征100%，嚴重超采區加征200%。通過以上設置，擴大加征幅度，按地表水和地下水、城鎮公共供水管網覆蓋地區與未覆蓋地區、取用水類型設置稅額標準，鼓勵使用地表水和自來水，抑制地下水取用，并根據取用水類型倒逼高耗水行業節約用水，企業主動封填自備井，壓采地下水。

2 改革過程存在問題及改進措施

由于水資源取用水戶涉及各行各業，多數用戶取水用途、取水水源相互交叉，加上水資源稅改革屬于水資源費平移，水資源管理與稅務監管之間還存在一些政策銜接及實際操作中的棚架問題。

2.1 在取用水管理方面

增加了水資源調配工程取水人作為水資源稅納稅人辦理取水許可的規定，打破了水法管理條例中直接從江河、地下取水需辦證的規定，與納稅人相適應，為規范納稅人的取用水行為提供了政策保障；無證無計劃用水適用3倍懲罰性稅額標準，這一設置，通過稅收杠桿，強化了取水許可和計劃用水管理的權威性，促進了最嚴格水資源管理制度各項政策的落實，與改革的目標相一致。從法規層面看，運行中還需要明確一些特殊問題。

按水資源稅改革的要求，規范取水許可范圍、對象，明確終端取用水戶（除使用城鎮公共供水的）作為納稅人辦理取水許可，明確發放總證的基礎上分行政區域、水源地點需發放二級許可證，與交稅地點和計劃管理相匹配；明確施工臨時取用水可免于許可，只需備案發放取水許可臨時編碼，裝表報稅，簡化程序；明確年取用水量不超1000 m3的納稅人，不用辦理取水許可，只需備案，裝表報稅，以應對一些管網外及使用家庭自備水源或農村集中供水工商戶的不穩定性，減少取水許可的頻繁變動，減輕這些少量取水的納稅人行政審批。

2.2 在稅額分類與標準方面

1）為有利于稅收征稅，目前水資源稅額標準分類，地下水只有特種行業和其他兩類，在運行中，如城市公共綠地園林用水以及環衛用水，為公益類用水，現在都歸入其他類，標準較高，增加了地方財政負擔。建議以略高于農業生產超限額的水資源稅標準征收，按面積進行定額，超限額征收，限額內免征，或者提高該類稅額標準。

2）特種行業分類大部分合理，但其中針對洗浴行業分類過于粗放，不夠細致，通過調查了解，洗浴有高低檔區分，低檔洗浴，主要針對普通居民集中洗浴，屬于日常消費，過高的稅費負擔會增加普通居民的消費壓力。而高檔洗浴，消費高營利高，且服務項目多，屬于高消費品種，其耗水率更高。城市公共供水企業定義的特行與水資源稅定義的特行不一致，加重部分行業稅費負擔。公共供水企業將發廊、泳池等也歸為特種行業。建議統一用水特種行業范圍認定，確保涉稅的特種行業應該一致；特種行業中應增加以水為內容的休閑娛樂行業如水上樂園行業，該行業用水量較高，對于節約利用水資源具有較大的調節作用。

3）河南省水資源稅稅額標準與各地市經濟發展水平和水資源分布情況結合不夠緊密，未考慮自來水價格因素，非超采區其他行業稅額標準明顯低于自來水價格，企業開采地下水成本較低。地表水稅額標準也存在這一問題，造成不愿意使用公共供水。建議適當提高經濟發達地區或水資源貧瘠地區地下水、地表水自備水源的稅額標準。

2.3 在農村集中供水方面

由于農村集中供水工程管理不夠規范，加上農村集中供水水費收繳困難，水資源稅征收中明確的萬人千噸界限界定困難，此類用水單位水資源稅征收問題較多。建議省級水行政主管部門盡快明確各地用水限額，同時各縣（市）做好普查，對每天供水規模超過1000 m3，或者供水對象在1萬人以上的，并且由企事業單位運營的集中供水工程，登記在冊，加強水法和稅法宣傳，提高農民的用水繳費意識。

2.4 在農業生產方面

國家的基本政策是減輕農民負擔，近年來持續加大扶貧力度，在這個大環境下，改革前河南省是對農業生產、農村集中式飲水工程供水免征水資源費的。費改稅后，河南省目前明確的也是最低的稅額標準，但是一方面從不征收水資源費到征收稅款，農民思想上需要轉變，另一方面農業生產取用水目前缺乏有效的計量手段，計稅依據不好確定。其次，農業種植業水資源稅納稅人如何確定，如何征、對誰征、如何管等問題在下一步的實際工作中還需要進一步的探索研究。

為了緩解改革推行壓力，與國家大政方針保持一致，建議暫緩或減免一家一戶生產模式的農業用水水資源稅，可選擇條件較好地區開展試點，待條件成熟后再開始征收。同時建議重新確定農業生產的范圍，養殖業、利用種植、水產、畜牧等進行觀光旅游業不包括在農業生產中，可另行制定稅額標準。

2.5 在公共供水管理方面

目前城市公共供水管網漏失率偏高，也是水資源浪費的大戶，建議從取水端征收，給予一定合理的漏失率，有利于供水企業進一步強化管網管理，也有利于政府對公共供水企業的取水許可監督與管控。

2.6 在征管模式方面

按照目前的征管模式，是水利部門根據其實際用水情況，對用水戶用水量進行核定，由用水戶申報，稅務部門根據水利部門核定的水量征收水資源稅。這一模式，需要水利部門和稅務部門的雙方配合，相對于其它稅種來說，征收過程比較復雜，成本較高。建議征管模式調整強化納稅人自主繳稅義務，水利部門核定水量進行過程監管和后期風險比對。不再先核量，再繳稅，一定程度上減輕水利部門的壓力。

3 結論

作為改革試點，新鄉市的水資源稅改革在近兩年的實踐中取得了明顯成效，相對于早期的水資源費，不僅稅額增幅明顯，而且進一步促進了水資源的規范化管理和優化配置，基層用水戶的用水繳費和節水意識明顯提高，改革成效有目共睹。但運行過程中，在取用水管理、稅額分類與標準、征管模式以及農村農業用水、公共供水等方面存在的問題，還需要水利、財政、稅務等部門一起，多部門聯合，對水資源稅的征收、管理辦法進一步細化、規范，進一步完善水資源稅政策技術支撐；同時規范水資源稅信息共享平臺信息管理，保證納稅人基本信息的完整性和準確性；聯合開展水資源稅納稅人動態監管，水利稅務聯合，設立舉報熱線，打擊非法取水，確保水資源稅全方位、無死角覆蓋，推進嚴格水資源管理制度落實。