水源保護區環境約束趨緊對水庫工程征地移民工作影響探討

靳占虎

(甘肅省水利水電勘測設計研究院有限公司，甘肅 蘭州 730000)

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視環境保護工作。2015年4月，國務院印發《水污染防治行動計劃》，其中明確要“保障飲用水水源安全，強化飲用水水源環境保護”。2018年3月，為加快解決飲用水水源地突出環境問題，原環保部與水利部聯合印發《全國集中式飲用水水源地環境保護專項行動方案》，整治水源保護區內環境違法問題是“專項行動”的三大任務之一。與此同時，隨著“河長制”于2018年6月的全面建立，完成了從突擊式治水向制度化治水的轉變，各級行政首腦成為河流的“河長”，進一步提高了各級政府對水環境保護，尤其是“水源保護區”的環境保護力度。

飲用水水源保護區是指為防治飲用水水源地污染、保證水源水質而劃定，并要求加以特殊保護的一定范圍的水域和陸域，一般包括一級、二級保護區，必要時也可設置準保護區。飲用水水源保護區關系著居民引水安全，因此有著嚴格的環境保護要求。承擔供水任務的水庫工程，均需要按照規定劃定飲用水水源保護區。在水源地環境保護約束趨緊的時代背景下，水源保護區尤其是一級保護區范圍內的原居民存在搬遷的客觀要求，由此產生了“水源保護區移民”這個新的移民群體，與以往的水庫工程移民存在一定差異，形成“一個水庫，兩類搬遷移民”的新時期新問題。

1 兩類搬遷移民的特點

水庫搬遷移民是指樞紐工程建設區和水庫淹沒影響區范圍內的居民。樞紐工程建設區是指樞紐大壩所在區域(含管理范圍)；水庫淹沒影響區是指水庫淹沒區和因水庫蓄水而引起的影響區，其中影響區包括塌岸、滑坡、浸沒等地質災害影響區和失去生產生活條件的庫周地段及孤島等其他影響區。水庫移民的范圍主要依據SL290—2009《水利水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》相關規定確定。水庫搬遷移民是由于工程占壓、水庫淹沒及地質危害等影響，從人民群眾生命財產安全的角度出發，必須進行搬遷的對象。

水源保護區搬遷移民是指居住在水源保護區范圍內(主要是一級保護區范圍內)的居民。水源地保護區范圍的劃定是以確保飲用水水源水質不受污染為前提，以便于實施環境管理為原則。飲用水水源一級保護區應防止水源地附近人類活動對水源的直接污染，二級保護區是保證主要污染物在向取水點輸移過程中，衰減到所期望的濃度水平。水源地保護區范圍主要依據HJ338—2018《飲用水水源保護區劃分技術規范》相關規定確定。水源保護區內的排污口、工業企業必須拆除或關閉，原住居民住宅允許在飲用水水源保護區內保留，其生產生活污水和垃圾必須收集處理[1]。一級保護區內應視實際情況實施封閉式管理，其主要治理措施中包括人口搬遷、規模化畜禽養殖場和集約化農作物種植及垃圾堆放場搬遷等[2]。因此，從現行的飲用水水源保護區制度安排角度而言，水源保護區內原住居民應視具體情況確定是否搬遷，原居民生產生活污水和垃圾收集處理后可以不進行搬遷。但飲用水水源保護區水質水量真正持續穩定達標的根本保證是一級保護區原住民的遷出[3]，目前部分水庫工程已對水源保護區內居民進行了遷移，對污水處理廠的排污口進行遷改，對水庫水質的改善提供了保障[4- 10]。同時由于一級保護區內禁止新建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目[11]，限制了一級保護區范圍內未來各類生產生活設施的建設，水源保護區的生態環境要求對水源保護區范圍內經濟發展形成制約，水源地庫區資源優勢被限制[12]，因此可預見水源保護區(尤其是一級保護區)范圍內的原居民，其未來生產生活的發展勢必受到不同程度的不利影響。因此，按照“以人為本”的原則，從長遠發展和地方政府實踐角度考慮，水源保護區尤其是一級保護區的原住居民的搬遷有著客觀的需求。

2 兩類移民的異同

水庫移民和水源保護區移民，這兩類移民搬遷均屬于被動移民的范疇，搬遷的產生均與水庫工程的建設息息相關，但二者之間也存在差異。

2.1 搬遷目的及投資來源不同

水庫移民搬遷目的是確保庫區范圍內的居民生命財產的安全及長遠發展有保障，屬于工程移民的范疇，其投資必須納入工程投資中，并計入征地移民專業。水源保護區移民(尤其是一級保護區居民)搬遷主要目的是水源地的水質保護，是為了改善和保護生態環境所發生的遷移活動，應屬于生態移民的范疇[13]。對于已建成水庫，水源地保護區內排污口、工業企業及原居民的搬遷為歷史遺留問題，政府補償是我國飲用水水源地生態保護補償方式的核心[14]，即由地方政府利用國家財政撥款，國家江河湖泊生態環境保護專項資金，地方水利建設基金等。從地方財政等其他途徑解決。而對于新建水庫，因各級地方政府面臨的環境保護壓力逐漸增大，同時部分縣區自身財政收入有限，在調研征求意見過程中，已有地方政府明確提出需求，希望水庫工程建設的前期工作中能夠充分考慮水源保護區的保護及其相關資金籌措問題。根據現行規范的專業劃分，如果水源保護區涉及的搬遷需納入工程投資，具體應納入環境保護專業的投資中，而不計入征地移民專業投資。

2.2 政策依據不同

水庫工程建設征地移民安置主要按照《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第679號)相關規定執行，該條例對水庫移民的管理體制、安置規劃的編制、征地補償、移民安置和后期扶持均作了明確規定，加之各省(市)在實踐中配套實施的地方性政策法規、水利行業的相關規范，基本形成了完善的庫區移民安置的政策法規體系。水源保護區移民安置或生態移民，并沒有對應的條例和行業規范，其移民安置主要按照《土地管理法》和縣(區)級地方政府制定的搬遷安置方案的相關規定執行。

2.3 安置方式不同

水庫移民在經過多年實踐探索后，現階段國家實行開發性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法，使移民生活達到或超過原有水平。而水源保護區移民重點考慮的是搬遷安置即住房問題，對其生產水平的恢復和提高并沒有明確要求，更沒有后期扶持的相關政策。

3 存在的主要問題

由于庫區移民和水源保護區移民既有聯系又有區別，在水源保護區環境約束趨緊的時代要求下，在水庫工程的規劃設計、移民安置規劃設計及實踐階段中不可避免地產生新的問題。

3.1 水源保護區移民在水庫工程規劃設計中存在缺位現象

水庫淹沒損失的大小是確定水電工程能否建設和建設規模的一個很重要，甚至是決定性的因素[15]。征地移民專業在方案比選估算投資的過程中，均是基于現行水利行業征地移民相關規范，確定庫區居民遷移紅線，不考慮水源保護區移民搬遷問題。環境保護專業在方案比選階段，一般主要考慮自然保護區等制約性的環境因素，對于水源保護區范圍內的搬遷往往考慮不足。因此水源保護區移民在水庫工程前期工作方案比選中經常出現缺位，沒有體現其約束，工程方案還存在進一步優化的空間。

3.2 水源保護區移民在水庫工程規劃設計中尚需完善的政策法規體系支撐

經過多年實踐，水庫移民工作已形成了一套行之有效的法律法規體系[16]。在移民安置規劃設計階段，由于庫區移民安置有著完善的政策法規體系，有一套完整的諸如“封庫令”、實物調查、成果公示確認等程序性要求，基本能夠保證庫區移民的合法權益。在移民安置實施階段，由于水庫移民和水源保護區移民的政策依據不同、安置的方式方法及側重點不同、涉及的設計主體也不同，產生“一個水庫兩類搬遷移民”的問題，安置方案不盡相同是一個突出問題。雖然是有相對明確的政策依據，但因為涉及到移民的切身利益，實踐操作過程中僅僅通過政策解釋疏導，對移民群體的說服效果不容樂觀，不利于社會和諧穩定。

3.3 已建水庫水源保護區二次搬遷風險

現行水利行業征地移民規范中，水庫移民安置點的選擇是在結合生產安置規劃基礎上，一般布設于居民遷移線以上并避開浸沒、滑坡、塌岸等不良地質地段，水源保護區的約束常被忽略，因此選擇的水庫移民安置點可能位于水源保護區尤其是一級保護區范圍內，存在二次搬遷的風險，不利于水庫移民穩定和長遠發展。工業企業、專業項目恢復改建也存在同樣的問題。

4 對策與建議

隨著水源保護區環境保護約束趨緊，形成了一個水庫兩類搬遷移民的突出問題，不利于移民安置的實施，進而對工程的建設造成不利影響，甚至形成不安定因素，影響項目區的社會穩定。

從近期來看，首先，應從水源保護區環境保護角度，明確必須搬遷和不需要搬遷的邊界條件。環境保護專業應結合工程布置，盡早開展并完成水源保護區范圍內居民搬遷的必要性論證，經與地方政府充分溝通協商后，明確水源保護區的搬遷范圍，將水源保護區移民投資納入工程環境保護投資中，參與工程方案的比選。其次，由于現行政策體系不宜突破，可借不同的調查及安置時間將兩類移民進行區分，以部分規避“一個水庫兩類搬遷移民”問題。由于水庫移民搬遷安置是水庫下閘蓄水所必須具備的前置條件，因此水庫移民應按照現行的水利行業規范，早調查、早安置。而水庫工程一般周期較長，可在水庫工程建設完成后，待水源保護區范圍按相關程序完成審批，再開展具體的水源保護區移民的調查及安置工作。

從遠期來看，同一個水庫不宜存在兩類搬遷移民，鑒于水庫移民政策體系較為完善，且一般移民數量所占比例較大，在水源保護區搬遷范圍進一步規范化、明確化的前提下，建議在修訂征地移民相關行業規范時，將水源保護區移民納入水利工程建設征地移民范圍中，按照水庫移民進行統一安置。

此外，對于水庫工程征地移民安置中的工業企業和專業項目等方面，在確定處理方式以及恢復改建方案時，需進一步提高對環境保護尤其水源保護區約束條件的認識和重視程度，盡早與環境保護專業進行溝通，明確水源保護區約束邊界，盡量避免后期調整變更。

5 結語

承擔供水任務的水庫產生同一水庫存在“水源保護區移民”和“水庫移民”兩類搬遷移民的問題實際已有一定歷史，但在新時期新形勢下，這個問題更加突出。對于兩類移民并存可能引發的主要問題，在具體工作中應盡量予以重視，并盡可能地進行規避。

由于目前生態移民和水源地保護區移民的概念尚不明晰，沒有相關的規程規范作為指導。而水源地保護區移民因與水庫移民發生聯系，又區別于其他生態移民，對于水源保護區移民問題，本文僅初步提出對策與建議，如何使水源保護區移民與水庫工程移民的相關政策相銜接，如何使工程建設投資與生態補償投資相銜接，還有待于進一步研究和相關規定辦法的出臺。