我國國土空間生態(tài)修復(fù)的現(xiàn)實(shí)思考

尤曉東

摘要 國土空間規(guī)劃是空間發(fā)展和空間治理的工具，生態(tài)修復(fù)是國土規(guī)劃實(shí)施過程中的落地環(huán)節(jié)，同時(shí)也是綜合各類規(guī)劃的實(shí)施平臺(tái)。通過簡述國土空間生態(tài)修復(fù)的含義，分析國內(nèi)外國土空間生態(tài)修復(fù)的現(xiàn)狀和問題，并以陜西省國土空間生態(tài)修復(fù)模式為典型案例，進(jìn)而提出推進(jìn)我國國土空間生態(tài)修復(fù)的思路與建議。

關(guān)鍵詞 生態(tài)修復(fù);空間規(guī)劃;國土空間

中圖分類號(hào) X171.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 0517-6611（2020）24-0250-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.24.070

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Realistic Thinking on Ecological Restoration of Land Space in China

YOU Xiaodong1，2

（1.Land Surveying， Planning and Design Institute of Shaanxi Provincial Land Engineering Construction Group Co.， Ltd.， Xian， Shaanxi 710075;2.Shannxi Provincial Land Engineering Construction Group，Xian， Shaanxi710075）

Abstract Territorial and spatial planning is a tool for spatial development and spatial governance.Ecological restoration is a landing link in the implementation of territorial planning， and it is also an implementation platform for comprehensive plans.This paper takes the model of ecological restoration of land space in Shaanxi Province as a typical case to briefly describe the meaning of ecological restoration of land space. By analyzing the status and problems of ecological restoration of land space at home and abroad， it puts forward ideas and suggestions for promoting the ecological restoration of land space in China.

Key words Ecological restoration;Spatial planning;Land space

開展國土空間生態(tài)修復(fù)是生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的必然選擇，也是滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的主要途徑。2020年6月，國家出臺(tái)了《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》，這是在新時(shí)代背景下我國推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工程建設(shè)的總體綜合性規(guī)劃，同時(shí)也是編制和實(shí)施國土生態(tài)工程項(xiàng)目的重要依據(jù)，具有重大戰(zhàn)略指導(dǎo)作用[1]。我國國土空間生態(tài)修復(fù)的技術(shù)理論研究主要集中在一些特定的生態(tài)問題上，對(duì)于生態(tài)景觀、區(qū)域生態(tài)、修復(fù)機(jī)理的系統(tǒng)研究還不夠深入，在提出應(yīng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能退化、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、海洋生態(tài)環(huán)境破壞等問題的解決方案時(shí)缺少理論支撐。為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共存，提升國土空間承載能力，就要全面加強(qiáng)國土空間生態(tài)修復(fù)體系、資本投入、技術(shù)創(chuàng)新和法制等多方面建設(shè)，以宏觀的視角來探索國土空間生態(tài)修復(fù)的內(nèi)在含義，為國土空間生態(tài)修復(fù)事業(yè)提供理論參考[2]。

1 國土空間生態(tài)修復(fù)的含義

1.1 生態(tài)修復(fù)的含義

國內(nèi)外學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)τ谏鷳B(tài)修復(fù)的界定已取得了一定的共識(shí)，即協(xié)助已退化、損害或徹底破壞的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)、重建和改善的過程[3]。我國學(xué)術(shù)界將生態(tài)修復(fù)也稱為生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)重建或生態(tài)恢復(fù)重建等，把修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)和改善生態(tài)環(huán)境作為國土綜合整治的重要內(nèi)容和主要形式。總結(jié)起來，生態(tài)修復(fù)的概念可以歸納為在生態(tài)學(xué)原理指導(dǎo)下，以生物修復(fù)為基礎(chǔ)，結(jié)合各種物理修復(fù)、化學(xué)修復(fù)以及工程技術(shù)措施，通過優(yōu)化組合，使之達(dá)到最佳效果和最低耗費(fèi)的一種綜合的修復(fù)污染環(huán)境的方法，把人的主動(dòng)治理與自然能動(dòng)性相結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用，從而實(shí)現(xiàn)使退化或受損的生態(tài)系統(tǒng)回歸到一種穩(wěn)定、健康、可持續(xù)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)[4]。生態(tài)修復(fù)比生態(tài)保護(hù)更具積極含義，又比生態(tài)重建更具廣泛的適用性，也可用于人工生態(tài)系統(tǒng)[5]。

1.2 國土空間生態(tài)修復(fù)的含義

國土空間不僅具有政治含義，也包括各類國土要素的聚集和空間尺度上綜合地理單元的特性功能。國土空間生態(tài)修復(fù)的提出，是為了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)人類對(duì)受損生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)，因而把生態(tài)修復(fù)單獨(dú)提出來，把國土綜合整治具化表述為國土空間生態(tài)修復(fù)。國土空間生態(tài)修復(fù)在空間尺度上更為宏觀，修復(fù)對(duì)象為不同空間范圍內(nèi)結(jié)構(gòu)和功能受到破壞的生態(tài)系統(tǒng)，從而減輕人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的破壞。通過調(diào)整國土要素的空間結(jié)構(gòu)，重構(gòu)或優(yōu)化生態(tài)功能，依靠生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)能力與自組織能力使其向有序的方向演化和發(fā)展[3]，借助生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)能力輔以人工干預(yù)，通過科學(xué)系統(tǒng)的生態(tài)工程修復(fù)技術(shù)手段，使生態(tài)系統(tǒng)逐步向和諧方向發(fā)展，使生態(tài)系統(tǒng)健康、景觀生態(tài)安全和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共存[6]。

2 國土空間生態(tài)修復(fù)的現(xiàn)狀和問題

2.1 國外空間生態(tài)修復(fù)的現(xiàn)狀

國外發(fā)達(dá)國家生態(tài)修復(fù)在科學(xué)研究、法律法規(guī)、市場機(jī)制、政府主導(dǎo)、監(jiān)測監(jiān)督、多元化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式、綜合性的生態(tài)與社會(huì)效益等方面做了大量的投入。美國通過制定《美國農(nóng)業(yè)法案》《復(fù)墾法案》《安全飲用水法》等，實(shí)行保護(hù)性退耕休耕制度、土地復(fù)墾基金和保證金制度、濕地補(bǔ)償制度、海洋生態(tài)修復(fù)制度等，聯(lián)邦政府每年支出約2億美元用于環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)[7]。英國以產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)推進(jìn)濕地保護(hù)，制定《野生動(dòng)植物和農(nóng)村法》等，建立和運(yùn)用公共購買制度，通過政府出資、社會(huì)捐助等方式向權(quán)屬所有者購買，收歸國有，再由政府成立專門的管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。加拿大政府引導(dǎo)金融、工商企業(yè)參與生態(tài)恢復(fù)，通過推動(dòng)農(nóng)地保護(hù)和耕地保護(hù)補(bǔ)償，建立礦山土地復(fù)墾保證金制度，通過《航運(yùn)法》建立海洋溢油損害補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)海洋生態(tài);日本實(shí)施征用土地補(bǔ)償制度，頒布《自然環(huán)境保全法》《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別措施法》等，由“圍海造陸”向保護(hù)海洋回歸的生態(tài)補(bǔ)償制度，積極促進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

2.2 我國空間生態(tài)修復(fù)的現(xiàn)狀

我國在生態(tài)文明的思想理論上取得了重大創(chuàng)新和突破，取得了良好的實(shí)踐成效。2005年，黨的十六屆五中全會(huì)提出建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，范圍從森林、草原逐步擴(kuò)大到全要素生態(tài)系統(tǒng)，生物多樣性得到保持，河湖、濕地、海洋環(huán)境質(zhì)量得以改善，植被覆蓋率穩(wěn)步提升，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)。2012年，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)明確納入“五位一體”總體布局，“美麗中國”成為追求的新目標(biāo)。2013年，國務(wù)院批準(zhǔn)了《全國生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃（2013—2020年）》[8]，各類自然生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)問題逐步得到了有效遏制，生態(tài)質(zhì)量總體有了明顯改善。2018年，國家下發(fā)了《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，為我國建立和完善生態(tài)補(bǔ)償制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，我國國土空間生態(tài)修復(fù)事業(yè)向市場化開始探索，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的功能也在逐步提升，基本形成了國家生態(tài)安全屏障骨架。從2015年至今，中央生態(tài)環(huán)保督察已覆蓋所有省份并進(jìn)行整改“回頭看”，解決超過15萬個(gè)群眾身邊的生態(tài)環(huán)境問題[9]，地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)有了新認(rèn)識(shí)，檢查監(jiān)督力度空前，推進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)。目前，我國已建成各類自然保護(hù)地約1.1萬處，占國土面積的18%，提前實(shí)現(xiàn)“到2020年保護(hù)地面積達(dá)到17%”的目標(biāo)，森林覆蓋率由新中國成立時(shí)的8%提高到22.96%，近20年新增植被覆蓋面積約占全球新增總量的25%。

2.3 我國空間生態(tài)修復(fù)的問題

總的來說，我國生態(tài)修復(fù)事業(yè)也面臨著“歷史欠賬多、問題積累多、現(xiàn)實(shí)矛盾多”的現(xiàn)實(shí)問題，“舊賬”未還、又欠“新賬”，新老生態(tài)問題交織，區(qū)域性、布局性、結(jié)構(gòu)性生態(tài)問題依然存在，盲目追求經(jīng)濟(jì)增長，過度開發(fā)利用土地，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的制約因素。

2.3.1 缺乏生態(tài)修復(fù)落實(shí)落細(xì)規(guī)則。

生態(tài)修復(fù)涉及的行業(yè)層面寬、領(lǐng)域廣、部門多，包括土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、海洋、交通、城建、財(cái)政等多個(gè)部門。國務(wù)院各相關(guān)部門立足各自職責(zé)，分別開展各類專項(xiàng)整治工作，現(xiàn)在國家已經(jīng)出臺(tái)了全國性的生態(tài)修復(fù)的頂層設(shè)計(jì)，但缺乏省、市、縣生態(tài)保護(hù)規(guī)則和細(xì)則，缺乏生態(tài)修復(fù)工程設(shè)計(jì)施工的指南。已有的相關(guān)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目大多數(shù)是以單個(gè)項(xiàng)目為主，項(xiàng)目實(shí)施的流程及標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，導(dǎo)致多部門管理出現(xiàn)修復(fù)項(xiàng)目碎片化，難以達(dá)到整體綜合治理的效果。如農(nóng)業(yè)部門開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中低產(chǎn)田改造和小型農(nóng)田水利建設(shè)，水利部門組織實(shí)施水土流失綜合防治和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地部門開展土地整治和地質(zhì)災(zāi)害防治等，各類項(xiàng)目在實(shí)施過程中只是各司其職，未有效從全局的角度將其作為一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)推進(jìn)。

2.3.2 項(xiàng)目資金來源單一且規(guī)模有限。

目前，生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目主要是在政府的主導(dǎo)下開展投資和建設(shè)，中央年度專項(xiàng)投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)資金總量在1 000億元以上，而用于國土空間生態(tài)修復(fù)的資金不足200億元。2016年中央財(cái)政投入的生態(tài)補(bǔ)償資金占全部生態(tài)補(bǔ)償資金的87.7%，地方財(cái)政占12%，其他資金來源占比不到1%[10]。政府出資與社會(huì)資本投入不平衡，社會(huì)資本主要通過PPP和EPC模式參與生態(tài)修復(fù)的項(xiàng)目建設(shè)，資本進(jìn)入的門檻高，相應(yīng)的政策制度仍有待進(jìn)一步完善和提升。生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目資金來源多為公共財(cái)政，少部分社會(huì)收費(fèi)項(xiàng)目，地方財(cái)政配套少，企業(yè)參與熱情不足，影響了社會(huì)資本參與的積極性。社會(huì)資本的資金來源仍是銀行貸款，無論融資端還是業(yè)務(wù)端資金來源均較為單一，企業(yè)墊付較大規(guī)模的工程項(xiàng)目資金，對(duì)企業(yè)資金管理能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力都提出了挑戰(zhàn)。

2.3.3 生態(tài)修復(fù)技術(shù)手段相對(duì)滯后。

現(xiàn)有的生態(tài)修復(fù)科技在創(chuàng)新能力、政策立法措施、科研成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)人才培養(yǎng)等方面還不能滿足生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的戰(zhàn)略總體需要，這與國家提出的生態(tài)文明建設(shè)要求還有一定的差距，生態(tài)修復(fù)技術(shù)的水平有待加強(qiáng)，特別是工程技術(shù)水平與生態(tài)安全的戰(zhàn)略需要不相適應(yīng)，出現(xiàn)了水源污染、土壤退化，耕地地力下降、撂荒棄耕等生態(tài)環(huán)境的問題，各類建設(shè)用地空間布局不合理，土地綜合開發(fā)能力不足，工程技術(shù)現(xiàn)代化程度不高。涉及生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的技術(shù)材料、先進(jìn)檢測監(jiān)測裝備等都亟待創(chuàng)新和研發(fā)，大量使用硬化材料，隔離了生物之間的聯(lián)系，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不合理，生態(tài)系統(tǒng)自我恢復(fù)能力降低。

2.3.4 法律制度體系缺乏系統(tǒng)性。

黨的十八大以來，國家相繼制定了生態(tài)修復(fù)相關(guān)法律法規(guī)，但總的來看數(shù)量不多，同時(shí)也出現(xiàn)了一些新問題，比如把“生態(tài)修復(fù)”簡單理解為“恢復(fù)原狀”，將“恢復(fù)”等同于“修復(fù)”。各法律規(guī)范之間缺乏協(xié)調(diào)，未能形成合力，不便于操作，有些規(guī)定仍停留在政策層面，未上升為法律約束。《礦產(chǎn)資源法》《煤炭法》《水法》《森林法》《漁業(yè)法》《土地管理法》等法律“各自為戰(zhàn)”，偏重于對(duì)自然資源的利用，原則概括的規(guī)定多，明確具體的內(nèi)容少，法律文件可操作性略顯不足，對(duì)資源的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展前瞻性不夠，難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)際操作過程中仍存在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題[11]。