新形勢下知識產權行政復議工作科學發展思路探討

起海霞 高春東

內容提要：在行政糾紛多發和法治政府提速建設的新形勢下，我國進一步提出創新驅動發展、知識產權強國建設等戰略部署，對知識產權行政復議工作提出了新要求。目前，我國知識產權行政復議制度還存在行政復議制度功能定性不準確、組織機構設置不科學、復審功能模糊及復議工作人員數量和專業性不足等問題，影響著我國知識產權行政復議工作的順利展開。知識產權行政復議工作的科學發展需要從更加宏觀、系統科學的思路進行探討。

習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大明確了全面依法治國的總目標和實現步驟，依法行政被視為依法治國中的重要一環。行政復議作為國家行政救濟機制中的重要環節，新形勢下推動知識產權行政復議工作科學發展已成為推進國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇。據統計，1999年至2018年我國各級行政復議機關依法受理行政復議案件199.7萬件，辦結案件186.4萬件。①張維：《行政復議制度日益完善為法治政府建設提供強大動力》，載http://www.chinalaw.gov.cn/organization/content/2019-09/18/560_3232226.html，最后訪問日期：2019 年10 月1 日。我國行政復議制度自確立以來，在監督行政機構和保護公民權益方面發揮了重要的作用。鑒于該制度自身存在的問題以及外在體制等方面的限制，行政復議制度并沒有充分發揮其應有的作用。②黃學賢：《關于行政復議委員會的冷思考》，載《南京社會科學》2012 年第11 期，第104 頁。隨著我國經濟社會發展進入新時代，知識產權的作用日益凸顯，知識產權行政復議工作的重要性也被提升到前所未有的高度。如何結合新形勢、新要求推動知識產權行政復議工作科學發展，具有較強的現實意義和實際需求。

一、我國知識產權行政復議工作開展情況和成效

黨的十八大以來，在全面推進依法治國的號角聲中，國家知識產權局堅持把依法行政作為基本工作準則，積極推行知識產權綜合管理體制改革、完善知識產權行政復議相關法律規范、開展行政復議委員會試點等一系列措施，將科學完善我國知識產權行政復議制度作為推進法治政府建設的重要選擇，取得顯著成效。

（一）推進知識產權綜合管理體制改革

我國知識產權行政部門的基本組織架構，縱向由中央、地方兩級政府主管機構組成；橫向則由版權、商標、專利等行政部門組成。③付文龍：《我國知識產權的行政保護法律問題研究》，沈陽工業大學2016 年碩士學位論文，第11 頁。在2018年國務院實施機構改革之前，知識產權行政執法機構基本上形成了較完備的體系，但專利、商標、版權三大知識產權相互分離，版權、植物新品種、地理標志各自多頭管理，存在行政復議機構分散的問題。④李春暉：《我國知識產權行政執法體制機制建設及其改革》，載《西北大學學報（哲學社會科學版）》2018 年第5 期，第65 頁。構建一種與創新驅動發展要求相符合的知識產權集中管理體制是趨勢所向，知識產權綜合管理相較于多頭分散管理更具科學性、合理性。在世界知識產權組織（WIPO）的191個成員中，按照工業產權管理的注冊性和版權管理的非注冊性實行專利、商標“二合一”管理的國家和地區共112個，實行專利、商標、版權“三合一”管理的國家和地區共74個，而實行專利、商標、版權“分散管理”的國家僅占極少數，除進行知識產權綜合管理體制改革后的中國外，還有朝鮮、沙特、希臘、埃及。⑤參見李建花：《國內外知識產權綜合管理改革的態勢及借鑒》，載《寧波經濟（三江論壇）》2018 年第4 期，第46 頁。

之前，由多個部門分別受理不同類別的知識產權行政復議案件，會造成職責不清、行政資源分散、行政糾紛解決效率不高等問題。為順應新形勢、新要求，原國家工商行政管理總局商標局、商標評審委員會、商標審查協作中心合并為國家知識產權局商標局，原業務辦理程序保持不變。⑥參見梁平：《司法改革語境下知識產權法院的設立與運行機制研究》，載《知識產權》2019 年第2 期，第45 頁。國家知識產權局統一負責實施商標注冊、專利審查、集成電路布圖設計登記，以及負責商標、專利、集成電路布圖設計復審和無效等行政裁決。⑦參見《國家知識產權局職能配置、內設機構和人員編制規定》第3 條。2018年重新組建國家知識產權局，不僅改變了我國各類知識產權“分散管理”的局勢，也改變了知識產權行政復議多頭受理的困境，國家知識產權局下設的條法司統一承擔行政復議、行政應訴等工作。⑧參見《國家知識產權局職能配置、內設機構和人員編制規定》第4 條。在地方層面，2017年國務院先后明確在多個自貿試驗區以及多個省市開展知識產權綜合管理改革試點，這些試點地區的行政復議工作也取得一定成效。

（二）完善知識產權行政復議相關法律規范

在自由資本主義末期，因行政權力的擴張和政府監管職能的加強而引發的行政糾紛日益增多，不同利益主體之間的矛盾沖突不斷加劇，傳統單一的訴訟機制已不能滿足現實糾紛解決需求，行政復議制度則應運而生。⑨吳安新、李玲、王學興：《行政復議法律秩序重構》，載《西南農業大學學報（社會科學版）》2007 年第4 期，第28 頁。1991年1月1日《行政復議條例》（現已失效）的實施預示著行政復議制度在我國正式確立。我國除了對行政復議一般法進行修訂和完善，也對知識產權這類專業領域的行政復議問題進行了特別規定。我國最早確立的知識產權行政復議制度可以追溯到1991年由原中國專利局創建的專利行政復議制度。原中國專利局下設行政復議處專門處理與行政復議相關的法律問題，并發布《中華人民共和國專利局行政復議規程（試行）》作為配套的規范制度。1995年《中華人民共和國專利局行政復議規程》（已失效）由原中國專利局正式發布。2002年，國家知識產權局根據《行政復議法》等相關法律規范，制定并發布《國家知識產權局行政復議規程》（以下簡稱《規程》）。⑩《不斷加強行政復議工作，積極探索解決專利行政糾紛便捷之道》，載http://www.vccoo.com/v/mrm3f0，最后訪問日期：2019 年10 月8 日。2012年國家知識產權局首次對《規程》進行了修改和完善。2018年國家知識產權局再次發布《國家知識產權局行政復議規程（征求意見稿）》，對相關內容進行修改完善，以適應新形勢下的新要求。此外，近年來，為推進行政復議工作規范化建設，提高辦案質量和效率，國家知識產權局還先后制定了《行政復議案件審理規范》《法律事務處行政復議案件處理指引》《行政復議案件辦理工作規范》等規范性文件，進一步夯實行政復議制度保障。

（三）開展行政復議委員會試點

導致行政復議制度失信于民的首要體制性原因在于行政復議機構缺乏獨立性和權威性。?楊海坤、章志遠著：《中國行政法基本理論研究》，北京大學出版社2004 年版，第538 頁。我國行政復議制度改革的一項重要實踐就是開展行政復議委員會試點，用于解決行政復議機構獨立性、公正性、權威性不強的問題。自2008年以來，原國務院法制辦公室在部分地方推行行政復議委員會試點。?朱曉峰：《行政復議制度改革的地方實踐和立法建議——基于〈行政訴訟法〉修改對行政復議制度的影響》，載《行政法學研究》2016 年第5 期，第64 頁。總結各地行政復議委員會試點工作模式，可以概括為三大類：第一種模式是由行政復議委員會統一行使原本分散于政府各部門的行政復議權；第二種模式是由行政復議委員會集中行使部分行政復議權；第三種模式是針對重大疑難案件的處理，即對于重大疑難案件，由外部人士組成的行政復議委員會形成表決意見，該表決意見不具有行政裁決的性質，僅供行政復議機關參考。而針對普通案件，則保持現行行政復議體制不變。據統計，第三種工作模式為試點地區最多采取的方式。?參見章志遠：《深化行政體制改革與行政組織法學研究的新課題》，載《江淮論壇》2017 年第2 期，第149 頁。劉義華：《淺議復議機構的設置》，載《山西省政法管理干部學院學報》2018 年第2 期，第29 頁，轉引自黃學賢：《關于行政復議委員會的冷思考》，載《南京社會科學》2012 年第11 期，第104 頁。當前各地區的行政復議委員會試點工作，以集中原來分散在各部門的行政復議權為主要工作方向，對成立行政復議委員會以及創新行政復議程序等方面進行探索，從而達到精簡行政復議機構、節約行政資源和提升行政效益的目的。?參見崔蔚琳：《我國行政復議委員會審議機制研究》，上海外國語大學2019 年碩士論文，第5 頁。

（四）知識產權行政復議工作成效顯著

為了充分發揮行政復議的應有功能，近年來黨中央密集下發一系列加強行政復議工作的文件，如中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》?《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求“完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制”。《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》?《法治政府建設實施綱要（2015—2020 年）》要求：完善行政復議制度，改革行政復議體制，積極探索整合地方行政復議職責。健全行政復議案件審理機制，加大公開聽證審理力度，糾正違法或不當行政行為。提高行政復議辦案質量，增強行政復議的專業性、透明度和公信力。《國務院辦公廳關于加強和改進行政應訴工作的意見》?《國務院辦公廳關于加強和改進行政應訴工作的意見》指出，要進一步加強行政復議工作,提高行政復議辦案質量，努力把行政爭議化解在基層，化解在初發階段，化解在行政程序中。等。在此背景下，知識產權行政復議工作取得一定成績。數據顯示，2015年國家知識產權局受理的行政復議案例數量為歷年最低，2016年復議案件數量較2015年急劇增加，達到129件，受理量增幅也明顯超過作出的行政行為量的增幅，增幅達163%。?數據參考《2017 年國家知識產權局年報》，載http://www.cnipa.gov.cn/gk/gkndbg/2017ngjzscqjnb/index.htm，最后訪問日期：2019年3 月7 日。比較2018年國務院各部門行政復議案件受理情況可以發現，國家知識產權局受理案件821件，達到歷年最高值，為除國家稅務總局（受理案件1078件）外受理量最多的部門，受理案件量約為2017年的8倍。（見圖1）上述數據說明，行政相對人越來越重視知識產權行政復議的作用，將行政復議作為維護自身合法權益的重要途徑。這同時也從側面反映出行政復議能夠較好地解決行政相對人的問題，群眾信任度有所增加。?《國家知識產權局探索解決專利行政糾紛》，載http://www.iprchn.com/cipnews/news_content.aspx?newsId=100645，最后訪問日期：2019 年10 月1 日。

圖1 國家知識產權局受理行政復議案件數量

關于國家知識產權局行政應訴案件情況，2015年中央全面深化改革領導小組討論通過了《關于加強和改進行政應訴工作的意見》，該意見明確提出行政機關要依法履行出庭應訴職責，做好答辯舉證工作，配合人民法院受理和審理行政案件，保障公眾的起訴權利。?程琥：《改革開放視域下行政審判創新發展》，載《中國法律評論》2019 年第2 期，第33 頁。自2010年起，國家知識產權局行政應訴量一直位列國務院各部門首位。2018年，國家知識產權局應訴量高達13,123件，稅務總局應訴量（822件）僅達其6%（見圖2）。?參見《2018 年全國行政復議和行政應訴案件統計數據》，載http://www.chinalaw.gov.cn/organization/content/2019-05/09/560_234638.html，最后訪問日期：2019 年10 月1 日。知識產權局的高行政應訴量一方面反映出行政相對人法律意識的增強以及國家知識產權局認真履行出庭應訴的職責；另一方面也顯現出將行政復議作為解決行政糾紛主要渠道的理想狀態還未充分實現。

圖2 國家知識產權局行政應訴案件數量

二、知識產權行政復議工作面臨的問題與挑戰

行政復議制度與法理上追求的分權、救濟、法治等理論的發展趨勢緊密結合。?劉東生：《行政復議制度重構》，中國政法大學2006 年博士學位論文，第41 頁。因此，行政復議制度在推動我國依法行政、化解社會矛盾等方面的作用不容忽視。知識產權作為行政復議的具體工作領域，我國行政復議制度存在的共性問題在知識產權行政復議工作中或多或少有所體現，導致現行的知識產權行政復議制度未能充分展現其本身應該具備的高效、靈活、便捷等獨特優勢。?參見胡萍：《我國行政復議委員會制度研究》，蘇州大學2013 年碩士論文，第7 頁。這源于對知識產權行政復議制度功能定性不準確、組織機構設置不科學、制度設計缺陷及復議工作人員數量和專業性不足等問題。

（一）知識產權行政復議制度功能定性不準確

通常認為，行政機關的自我糾錯、內部監督以及保護公民權益，是行政復議制度的功能定性。知識產權行政復議制度直接來源于行政復議法律制度，是行政復議法律制度在知識產權領域的具體運用，其基本原理與行政法治是一脈相承的。因此，上述功能定性同樣也適用于知識產權行政復議制度。?《行政復議法》（2017 年修正）對行政復議制度的立法目的設定為“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權”；《國家知識產權局行政復議規程》（2012）將立法目的設定為“為了防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督國家知識產權局依法行使職權”。關于行政復議制度功能定性的認識是一個動態發展過程，隨著新時期行政爭議解決需求的不斷增加，2007年公布實施的《行政復議法實施條例》在肯定行政復議制度監督功能的基礎上，將解決爭議作為行政復議的首要功能。?參見趙德光：《新時期行政復議制度的定位與展望》，載《行政法學研究》2016 年第5 期，第76 頁。

關于行政復議制度功能定性之爭議自該項制度產生之時便存在，可以概括為“行政權說”“司法權說”和“準司法權說”三種觀點，當前“準司法權說”算得上是主流學說。?參見甘藏春、柳澤華：《行政復議主導功能辨析》，載《行政法學研究》2017 年第5 期，第9 頁。過分強調監督功能則會落入“行政權說”的極端，而一味要求爭議解決之價值則會進入“司法權說”的極端范疇。知識產權行政復議制度的功能定性作為根基性問題，明確合理的定性是形成自成一體的而不是自相矛盾的制度模式與制度內容的基礎。27參見楊小君著：《我國行政復議制度研究》，法律出版社2002 年版，第1 頁。從本質上而言，知識產權行政復議具有行政和司法的雙重性質，主要體現在其具有救濟公民權益、解決行政糾紛、內部層級監督、追究行政責任的功能。為準確適當地對知識產權行政復議制度進行定位，需要考慮到知識產權的特殊性和知識產權問題的專業性，知識產權行政復議制度在程序設計、管轄機構等方面都具有特殊性，而且根據不同類型的知識產權，其運行方式也不大一致。

（二）知識產權行政復議組織機構設置與程序公正相矛盾

我國行政復議制度廣義上可以概括為上一級行政復議、原級行政復議、上兩級行政復議、特別機構行政復議四大類。28參見鄧搴：《論我國行政復議制度的缺陷及其完善路徑——以英國行政裁判所歷史演變的考察為例》，載《陜西行政學院學報》2019 年第3 期，第19-20 頁。當國家知識產權局以及省級人民政府為作出具體行政行為的行政機關時，則適用原級行政復議制度。29參見《國家知識產權局行政復議規程》（2012）第2 條；《行政復議法》（2017 年修正）第14 條。對于知識產權行政委托執法工作中的具體行政行為不服的，申請人可以選擇向委托部門的本級人民政府或者上級主管部門申請行政復議，該情形就是所謂的上兩級行政復議。30曾祥華：《我國行政復議委員會制度改革的問題與方向》，載《甘肅政法學院學報》2018 年第2 期，第8 頁。在其他情形下，則通常適用上一級行政復議，即采用“條條管轄”和“條塊管轄”相結合的復議方式。31參見《行政復議法》（2017 年修正）第12 條。為了進一步明確國家知識產權局受理行政復議的范疇，2018年11月發布的《國家知識產權局行政復議規程（征求意見稿）》第2條將行政復議被申請人的范圍擴展到省、自治區、直轄市人民政府管理知識產權工作的部門。32現行《國家知識產權局行政復議規程》中未對省、自治區、直轄市人民政府管理知識產權工作的部門作出的具體行政行為是否屬于行政復議的范圍作出規定，國家知識產權局在關于《國家知識產權局行政復議規程（征求意見稿）》的說明中指出，為省、自治區、直轄市人民政府管理知識產權工作的部門的有關具體行政行為提供行政救濟，屬于行政復議法賦予國家知識產權局的法定職責，根據國家知識產權局的職能范圍，建議將被申請人的范圍擴展到省、自治區、直轄市人民政府管理知識產權工作的部門。

居中裁斷活動的公正性體現在多個方面，其中裁判機構設置或者裁判人員的獨立性就是保障解紛活動公正性的重要體現。在知識產權行政復議案件中，國家知識產權局條法司承擔行政復議、行政應訴等工作。33參見《國家知識產權局職能配置、內設機構和人員編制規定》第4 條。知識產權行政復議機構是行政機關內部負責政府法制工作的機構，其行政地位不具有獨立性。另外，知識產權行政復議人員在設置上和編制上不具獨立性，從而導致公眾對行政復議機構裁決公正性差、權威性欠缺的質疑。

（三）知識產權復審功能具有模糊性

上述提到的“特別機構行政復議”，主要是指商標、專利復審情形。《中央編辦關于國家知識產權局所屬事業單位機構編制的批復》（中央編辦復字〔2018〕114號）規定，將原國家工商行政管理總局商標局、商標評審委員會、商標審查協作中心整合為國家知識產權局商標局。原商標評審委員會現為國家知識產權局商標局商標評審庭，對不服國家知識產權局商標申請駁回、商標不予注冊、宣告注冊商標無效、撤銷注冊商標提出的復審請求進行審查。從相關數據來看，商標評審程序兼顧效率與公平，在解決商標授權確權糾紛方面發揮了巨大的作用。34商標評審行政裁決數量連續三年較大幅度增長，但應訴占比基本穩定在5%左右，約95%的案件在評審程序中得到了解決。數據來源：《國家知識產權局商標局評審法務通訊》2019 年第1 期。專利復審委員會則更名為國家知識產權局專利局復審和無效審理部，其職能包括對不服國家知識產權局駁回專利申請及集成電路布圖設計登記申請決定提出的復審請求進行審查，以及對宣告專利權無效的請求及集成電路布圖設計專有權撤銷案件進行審理。

關于復審是否落入行政復議范疇，在實務界和理論界都存在一定爭議。從國家知識產權局職能配置、《國家知識產權行政復議規程》有關規定35參見2018 年《國家知識產權行政復議規程》（征求意見稿）第5 條和第6 條。可以看出，兩者并不具有同一性，屬于平行關系。而從復審功能來看，其與行政復議功能類似，都屬于對行政權力行使的內部控制與救濟。可見，復審程序以及復審司法救濟方式的混亂和不確定性源于復審功能的模糊性。36參見馬偉陽：《我國商標復審制度的反思與重構——基于八國商標復審制度的比較研究》，載《知識產權》2016年第4期，第58-59頁。

（四）復議工作人員數量和專業性不足

從我國實際情況來看，負責知識產權行政復議工作的機構具有多項工作職能，并非專門的行政復議機構，非復議工作擠占復議工作空間和時間的情形十分常見，導致行政復議案件辦理質量不高。37參見沈福俊：《復議機關共同被告制度之檢視》，載《法學》2016 年第6 期，第114 頁。近年來，國家知識產權局接收的行政復議案件量呈增長趨勢，案件數量不斷增長和法律事務處人員相對不足之間的矛盾將日益突出。隨著復議工作領域不斷拓展，復議案件涉及的業務領域越來越廣泛，復議案件受理量的增幅明顯大于審結量的增幅，顯示出一些案件的復雜程度較高、辦理難度較大，給審查工作和審查人員的業務能力帶來更大挑戰。現行制度對辦案人員的專業能力沒有任何要求，這顯然不能適應知識產權領域行政爭議日益復雜化、專業化、技術化和國際化的發展趨勢。38同注釋?，第5 頁。

三、助力知識產權強國建設，推動行政復議工作科學發展

從法社會學的角度，行政復議這項行政糾紛解決機制需要放在整個社會的大背景下審視，不應僅將其視為一個單純的法律問題或制度建構問題。39參見耿寶建：《“泛司法化”下的行政糾紛解決——兼談〈行政復議法〉的修改路徑》，載《中國法律評論》2016 年第3 期，第233 頁。當前，知識產權成為各國爭相搶占的優勢資源，創新引領發展成為必然趨勢。40《國務院關于新形勢下加快知識產權強國建設的若干意見》，載《中國有色建設》2015 年第4 期，第1 頁。新形勢下，探索知識產權行政復議工作科學發展思路，既要保證復議裁決本身所追求的公平公正，又要切實尋求一種制度平衡，將知識產權行政復議與爭議解決、法治政府建設、構建社會主義和諧社會相聯系，以確保行政復議優勢的切實發揮。41參見權欣：《塑造行政復議公信力——新時期行政復議制度的完善發展》，載《文化學刊》2019 年第1 期，第198 頁。

（一）準確把握知識產權行政復議的功能定位

反“司法化”一直是行政復議立法者不懈追求的目標。這種刻意與司法劃清界限的立法指導思想，源于對先前《行政復議條例》套用行政訴訟制度所致失敗教訓的反思，但對該問題的簡單化處理，會導致行政復議制度無形中走向另一個極端。42參見劉東生：《行政復議制度發展障礙分析》，羅豪才主編：《行政法論從》（第8 卷），法律出版社2005 年版,第343-344 頁。司法沒有行政復議的自我監督功能，而效率是行政復議制度的首要價值取向，另外行政復議機關的非獨立性，都決定行政復議的性質是行政性。43游偉：《行政復議的行政性研究》，載《行政法論叢》2017 年第2 期，第82 頁。在現階段，我國知識產權行政復議制度不應過分強調“司法化”導向，否則會造成行政復議與行政訴訟同質化的結果，導致行政機關內部監督功能缺失、行政復議制度獨有優勢喪失。44參見劉勇、劉浩：《機構改革背景下的行政復議機構設置問題研究》，載《中國司法》2019 年第4 期，第37 頁。為避免上述不利后果，可以考慮從以下幾個方面對我國知識產權行政復議制度進行改革：第一，為了保障知識產權行政復議制度的程序正義價值，在行政復議制度中適當引入與訴訟相類似的程序要求，但是這些程序性要求應當更具靈活性和效益性，避免與訴訟程序同等復雜和嚴格；第二，參照行政訴訟制度中的簡易程序，在知識產權行政復議制度中構建簡易程序和復議委員會審裁程序“并駕齊驅”的審理機制。45參見余凌云：《論行政復議法的修改》，載《清華法學》2013 年第4 期，第70 頁。行政訴訟作為對行政行為的外部監督程序，知識產權行政復議機制則應發揮內部監督功能，共同助力我國全面落實依法治國戰略部署。

（二）加強知識產權行政復議機構獨立性和專業性建設

當前，各國家和地區雖然對行政復議的稱謂有所差異，但都普遍將行政復議視為除行政訴訟之外的一種行政糾紛解決機制。由于不同國家和地區發展程度的差異以及法制傳統的區別，其行政復議制度也存在差異。大致可以概括為三類：一類是以英國為代表的初期行政裁判所制度和其后的美國行政法法官制度；另一類是德國、法國為代表的行政法院制度；第三類是東亞地區的特別制度。46應松年：《對〈行政復議法〉修改的意見》，載《行政法學研究》2019 年第2 期，第4 頁。隨著人們對行政復議性質認識的加深和社會需求的變化，近二十年來主要國家和地區對行政復議制度的改革重點圍繞行政復議制度的公正性、公平和效益的平衡等問題展開。47楊柳：《世界行政復議制度改革的趨勢及經驗》，載《中國黨政干部論壇》2019 年第2 期，第93-96 頁。例如，英國行政裁判所、我國臺灣地區“訴愿審議委員會”、日本行政不服審查委員會等行政復議體制的改革越來越強調復議機構的獨立性、專業性和公正性。48參見曹鎏：《五國行政復議制度的啟示與借鑒》，載《行政法學研究》2017 年第5 期，第28 頁。長期以來，我國的行政復議制度在其獨立性與專業性方面飽受質疑，因而知識產權行政復議工作科學發展的思路探討也應該圍繞加強其獨立性與專業性展開。需要注意的是，獨立性和專業性都有雙重性，廣義上的機構獨立性不僅包含辦案機構的獨立性，也涉及行政復議人員的獨立性，而專業性則包含法律業務和行政業務兩個層面的專業性。49參見王振標：《論我國行政復議改革中獨立性與專業性的平衡——基于美國行政法官（ALJ）制度的啟示》，載《甘肅政法學院學報》2019 年第1 期，第148 頁。可見，不斷提升復議機構的獨立性和專業性是新形勢下知識產權行政復議工作的發展方向。

（三）厘清復審制度與行政復議之間關系

復審制度在《專利法》《商標法》中都有規定，商標評審、專利復審和無效等行政裁決工作具體由知識產權保護司負責，與行政復議案件分屬不同知識產權局不同機構管轄。50參見《國家知識產權局職能配置、內設機構和人員編制規定》第4 條。以商標評審與商標行政復議為比較，復審范圍僅限于四種情形，而商標局的續展、變更、轉讓等具體行政行為則落入復議的范圍，進而可以發現兩者在審理范圍、參與主體、審理程序、法律規則適用、商標局舉證責任、司法救濟法律性質等方面都存在差異。51參見史新章：《“行政行為成熟原則”在商標行政復議案件中的適用》，載《中華商標》2009 年第10 期，第39 頁。

為避免復審制度與復議制度的混淆，從方便行政相對人維護自身權益的角度出發，有學者建議應首先確定復審行為的行政復議屬性，同時提升復審機構的中立性和專業性，進而明確對復審決定不服的司法救濟途徑。52參見楊紅：《行政復議特別程序探析》，載《蘇州大學學報（法學版）》2017 年第4 期，第81 頁。關于商標、專利領域的案件，目前法律規定的復審制度和復議制度都有待進一步完善，能否將兩者合二為一需要更為精準與深入的研究。在我國法律制度對兩者進行區別的當下，厘清復審制度與行政復議兩者關系，深刻認識和把握新形勢下行政復議的特點和規律，充分發揮知識產權行政復議制度的獨特優勢，是符合知識產權行政復議工作科學發展需求的。

（四）進一步完善知識產權行政復議程序

推進知識產權行政復議工作科學發展，必須樹立創新發展的理念，針對業務受理中出現的新問題，積極探索改進和加強工作的新理念新模式，不斷提高審查水平、審查質量和審查效率。知識產權行政復議制度存在的問題和缺陷，必然要通過不斷加強制度建設來逐步解決。要根據中央關于行政復議制度改革的總體部署，在充分調研的基礎上，堅持實事求是、與時俱進的原則，進一步完善知識產權行政復議程序。為充分發揮知識產權行政復議制度的效率優勢，知識產權行政復議程序的設計應呈現出多元化的特征，可以逐步引入公開聽證審理、合議制審理、復議人員回避等制度，使知識產權行政復議程序獲取程序正義價值的同時，保持行政復議制度獨有的經濟、高效、靈活優勢。53參見李季：《完善我國行政復議制度的思考》，載《四川行政學院學報》2013 年第3 期，第44 頁。

在國家知識產權局內部，應加強統籌協調，調動各方面資源形成工作合力。推進知識產權行政復議工作，要在統籌兼顧知識產權的創造、運用、保護和管理能力全面提升的基礎上，圍繞深化知識產權領域改革總體部署來開展。既不能因業務量大幅增加而過度強調自身建設，又要在現有基礎上有效履行崗位職責，實現著眼全局、服務中心、協調發展。應充分發揮行政復議作為解決行政爭議第一道防線的作用，著力提升政府的公信力，從而確保知識產權行政機關與行政相對人之間的糾紛通過行政復議能得到大量解決。

（五）加大行政復議人才隊伍培養力度

知識產權制度的一項重要功能是推動我國向創新型國家的轉變。行政復議制度在知識產權領域的運用，為知識產權創新發展提供制度保障，對于分流知識產權行政糾紛具有重要作用。新形勢下，推進行政復議工作科學發展，要把人才隊伍建設作為事業發展的中心環節抓緊抓好，配備足額知識產權行政復議工作人員，加強行政復議人員能力建設和培訓力度，從完善行政復議人員任職要求和交流機制等方面入手，提升復議人員的法律素質，提升知識產權行政復議案件辦案質量。54參見《國家知識產權局探索解決專利行政糾紛》，載http://www.iprchn.com/cipnews/news_content.aspx?newsId=100645，最后訪問日期：2019 年10 月1 日。還要不斷提高復議人才隊伍為群眾服務的綜合能力，充分尊重群眾表達的意愿，妥善處理好群眾得利益訴求。55參見張志成：《對知識產權事業科學發展的一點思考》，載《知識產權》2009 年第4 期，第30 頁。

結語

新形勢對我國知識產權行政復議工作提出了新要求。知識產權行政復議工作的科學發展，在促進推動國家創新發展、法治政府建設、解決行政糾紛、維護公眾合法利益等方面具有積極意義。當前，我國知識產權行政復議制度還存在著制度功能定性不準確、組織機構設置不科學、制度設計缺陷及行政復議工作人員數量和專業性不足等缺陷和問題，影響我國知識產權行政復議工作的實施效果。我國應不斷健全完善知識產權行政復議制度，準確把握對知識產權行政復議的功能定性，保證行政復議機構的獨立地位，厘清復審制度定位，提高行政復議工作人員的專業水平，在新形勢下最大程度地發揮知識產權行政復議制度的積極作用。