美國食品安全法制中的倫理基礎與啟示

姚宏敏

(華東政法大學國際法學院，上海 200042)

食品安全倫理可納入應用倫理學的范疇，意在基于倫理學的視角，通過自內向外的道德約束，對食品在生產、經營、消費以及監管等各個環節進行倫理角度的判斷。雖然依據不同的標準，可對食品安全倫理做不同的分類，但是理論界習慣將其劃分為食物和制度兩大類，前者集中于討論轉基因食品在倫理意義上的合理性，與世界許多國家禁止轉基因食品不同，中國現行的食品安全法并未對其加以禁止，只是要求在商標中明顯標識，因此食物倫理與中國食品安全法關聯性較小；后者指的是從立法的角度判斷食品安全立法的科學性與合理性，具體包括消費倫理、企業倫理以及行政倫理，是當前食品安全倫理研究的重點。

1 美國食品安全法制中的倫理基礎

在美國的食品安全法制的多次變革中，越來越多的法律倫理觀念融入了其中。

1.1 消費倫理：立法變遷中的消費者權益保護

消費倫理指的是建立在消費水平以及消費方式等基礎上而形成的道德觀念、行為規范以及價值判斷。該理念的提出同現代消費狀況密切相關，主要適用于消費異化的場景中。正是由于人們的消費日益異化，所以才有了消費倫理概念的提出[1]。其實質在于人與人之間的倫理關系，而非人與自然之間的倫理關系。它是對傳統倫理的一種超越，意在理性基礎上實現消費倫理的自律，構建可持續的消費狀態[2]。

1.1.1 “賣方責任”原則的確立 1906年的美國《純凈食品和藥品法》(Pure Food and Drug Act)認為除了關于虛假以及欺詐性的療效陳述之外，其他的食品刑事違法行為均無需過多考慮行為者的犯罪意圖，其以“賣主責任原則”取代了普通法中原有的“貨物出門，恕不退還”原則。主要經營者或是承運人違反了洲際貿易的相關規則，那么行為人主觀是否故意，能否意識到行為的合法性、是否對運輸的食品進行了必要的檢查，以及是否具備欺騙、摻假的知識等因素，統統變得不再重要起來[3]。上述原則的確立雖然讓賣方承擔著更多的事故損失，但是其同時也是一種生產成本、一種社會責任，作為食品的賣方其本應當承擔更多的食品安全責任，以實現各種主體利益的平衡以及整個社會的穩定。

1.1.2 食品信息披露的強制性 聯邦政府能否推動食品相關信息的披露，這個問題在美國食品安全立法中是存在爭論的。聯邦政府的權力來自于對貿易行為的適度管理權，以及因此而產生的對洲際貿易商品制定關聯規范的權利。由于食品信息的披露不但可能侵犯商業秘密以及商業配方等產權，而且還會對商標的一般權利、現行分銷方式的權利、印刷費用以及因信息披露而需要的合理支出等都有所影響[4]65。食品信息的披露要求對產品經常性地進行必要的定量分析，大大增加消費者以及納稅人的費用支出。然而，考慮到食品安全的重要性，美國的聯邦法律依然要求食品生產者和經營者提供更多食品的信息，而且此類信息的披露必須準確，以保護消費者。如美國1938年的法案即規定，在食品包裝上標識各種不同成分的重量或是比例，打破了商業配方的禁區。最高法院在玉米精煉產品公司訴艾迪案(Corn Products Refining Company v.Eddy)的判決支持了這一做法[5]。

1.1.3 “普通消費者”的界定 1938年美國《聯邦食品、藥品和化妝品法》(Federal Food Drugs and Cosmetic Act)中最基本的內容即體現在對于食品虛假、錯誤標簽的禁止方面。該法案中對于消費者保護的范圍集中于如何界定虛假、錯誤標簽的實質性標準上。因為法庭能夠接觸到的絕大多數此類訴訟案件時，需要根據初步的政策選擇，界定該標簽所面向的消費者究竟包括哪些人。因為相同的表述面向不同的消費者群體極有可能得出完全不同的含義，這需要綜合考慮消費者的年齡、文化程度、社會閱歷，以及閱讀理解能力和注意力等各種不同的因素。通常而言，法庭會基于“普通消費者”的角度考慮當事人是否會被誤導，而很少考慮個案對于標準的不同認定。一般而言，普通消費者既不是指的是最優秀、最有辨別力的消費者，當然也不是指最無能力、最沒有辨別力的消費者[6]，而傾向于一個更高的標準，即普通消費者標準。美利堅合眾國訴伯利橙色飲料案(United States of America v. Burley orange)支持了這一觀點，該案第三巡回法庭認為消費者既不指的是專家，也不指的是傻瓜，而是代表在面對問題缺乏特殊的能力、使用外行的常識和判斷的消費者[4]76。

1.2 企業倫理：基于市場利益的投票模式選擇

企業倫理興起于20世紀70年代，主要用于駁斥企業經營行為與企業社會責任二者是對立的這一觀點。它認為若是缺乏必要的倫理指導，那么企業的經營行為也無法取得成功。新經濟制度學的鼻祖羅納德·科斯[7]將企業行為主要歸納為經營和管理兩大類，因此企業倫理也包括經營倫理和管理倫理兩部分。

1.2.1 食品生產標準的統一 美國1906年的法案授權并未授權監管部門可以制定食品的標識標準，然而，食藥局認為在無定義或者標準參考的情況下，很難對商品的優劣以及標簽的正誤做出判斷，因此1938年法案授權其可以制定具有法律效力的標識標準，以簡化具體條款的執行程序。雖然1930年的麥克納里—梅普斯修正案曾經試圖授權相關部門可以為某種既定的指定多項質量標準，但是遭到了來自商家的劇烈反對。他們認為，一方面，客觀的標準無法促成多重質量標準，且多重質量標準在執行過程中不具有操作性；另一方面，過多的標準可能對經濟造成不利的影響，破化品牌的信譽，威脅出版商的品牌廣告業務。因此，新法案最終規定大多數水果、蔬菜不用受到標準的約束，農業部等相關部門僅被授權制定與蔬果成熟度以及冰凍等相關的有限的標識標準。但是鑒于消費者仍然對于食品的分級興趣濃厚，多方主體間的博弈尚未結束。

1.2.2 企業失信行為的規制 工業化的進程、科學技術的進步、科學知識的傳播等因素促進了食品、藥品企業競爭優勢的再分配，在此過程中少數生產者、經營者們由于受到貪欲的驅使而使用了欺詐的手段。聲稱產品為知名食品，而事實上食品中的成分根本就不易食用的情形越來越多。如在橄欖油中有意地添加茶油，并且其標注為“橄欖油”進行出售，由于茶油對人體無害，所以不易察覺，此類混合物便在市場上大行其是。美國1905年法案為規避這一問題，要求混合物應清楚地標明“混合”類詞語，但其并未禁止無害混合物使用自身獨特的名稱。許多商家紛紛將用于制作色拉橄欖油和茶油的混合物命名為“斯帕諾拉”，并將其裝在橄欖油罐頭中予以出售，以迷惑粗心的消費者。為了限制此種偽劣產品，幫助粗心的消費者區別產品的性質，1938年法案要求產品必須契合“旨在成為或代表”的標準才能進行標識。上述兩種油的混合物顯然不是為成為橄欖油而進行混合的，因此不得以“橄欖油”的名義發出邀約邀請。

1.3 行政倫理：利益博弈之下的政府監管秩序

行政倫理指的是行政管理過程中涉及的角色倫理，是協調行政行為中各種社會化角色的一系列倫理原則和行為規范，具體包括公共政策倫理、行政組織倫理以及行政職業道德等范疇，是轉變政府職能，構建新型服務型政府的需要。美國1906年法案和1938年法案，作為社會性立法的產物，在制定之初均伴隨著聯邦與州之間的利益博弈以及聯邦政府監管部門之間的利益權衡。

1.3.1 聯邦與州政府監管秩序的確立 由于政治體制原因，美國一直存在聯邦法和州立法兩種相互獨立的法律體系，食品安全立法領域自然也不能例外。由于食品安全法在很大程度上可以看作是一部社會公共利益保護的法律，其旨在為社會公眾健康提供無差別的保護，因此只有聯邦政府與州政府合作，執行同一部統一的法律時，才能在最大程度上保護公共健康利益。若一方有所松懈，社會公共利益就會受損，因此統一各州的食品立法是符合各方利益的。但是，美國聯邦立法與各州立法之間對于參雜錯標產品的認定和授權之間并不統一。因此1938年美國《聯邦食品、藥品與化妝品法案》(Federal Food, Drug, and Cosmetic Act)通過較長的篇幅、較復雜的法條內容，強化了聯邦政府的管控力度，要求各州食品安全立法不應違背聯邦法案的相應條款，以更好地維護社會公共利益。

1.3.2 聯邦監管部門之間的利益權衡 食品安全的有效監管，不但需要統一的法律規范，而且還需要各部門之間的協同與制約，美國相關的食品安全立法對此也作出了較為詳細的規定，1906年的《純凈食品和藥品法》(Pure Food and Drug Act)即是例證。該法案規定財政部、農業部、商務部的長官共同負責為其制定具體的執行規則。實際上，自該法案于當年6月30日頒布之后，3位部長各自挑選了一名成員共同組成了三人委員會，負責該項具體事務。而具體違法行為的判斷取決于食品和藥品管理局的判斷。除了修訂法案之外，國會雖然無法直接控制食品和藥品管理局的日常活動，但是其可以通過財政撥款等方式對其施加非直接的控制。

2 中國食品安全法制中的倫理基礎薄弱

近些年，政府越來越重視食品安全問題，出臺了一系列治理措施以完善現行的食品安全監管體制，但是中國食品安全問題仍然層出不窮。導致該問題的原因是復雜的，但薄弱的倫理基礎不失為一個重要的原因，如食品安全倫理認知度低、政府監管行政倫理缺失、企業倫理機制力度不夠、消費者參與機制滯后等。

2.1 食品安全倫理認知度低

中國食品安全領域的群體性認知有所欠缺，例如食品生產過程中的農業污染一直難以避免。中國農業生產長期秉持增大產量的發展目標，因為無論是中國政府還是中國人民均有這樣的生存危機意識，即怎樣運用全世界7%的耕地滿足全世界22%的人口的用糧需求。為了滿足上述生存需求，中國每年使用了全世界35%的化肥以及20%的農藥[8]。中國農民缺少對于農業科技的充分認知，因此農民單純通過追加化肥的使用量連增加產量，導致中國土壤普遍施肥過度，進而造成農業污染，威脅食品安全。此外，該種以量為導向的認識，還延伸到了農業生產之外的領域，特別是工業食品的深加工領域。由于近些年來食品安全公共事件的頻頻曝光，中國才開始認識到上述長期存在的主流社會認知與社會本位的食品安全格格不入。

2.2 政府監管行政倫理缺失

中國食品安全監管主體的權利和職責的比例是不對稱的，雖然現行的《食品安全法》對涉及食品安全的相關監管部門進行了一定的整合，但是在具體的執法過程中仍然可能需要市場監督管理局、衛健委、農業農村局、稅務、環保等多個部門的共同參與。上述主體雖然具有共同的利益目標，即食品安全，但是它們還有著自己的客觀利益，且相互之間時有矛盾，如何平衡部門之間的利益沖突，成為制度的設計難點。食品安全監管的具體實踐中，由于監管主體之間存在條塊分割，且數量眾多，分工尚有待進一步明確，從食品原材料的初生產、再加工到銷售等各環節涉及不同的監管部門，執法權責不平衡的問題長期難以得到有效解決。

2.3 企業倫理機制力度不夠

中國食品企業普遍缺乏社會責任感，該問題的產生固然離不開企業自律性不夠的自身問題，如不重視食品安全、未進行必要的員工素質培訓等，但更深層次的原因在于中國對其商業倫理的相關約束機制欠缺。具體表現如下：一是現行法律在激發企業的社會責任感的自覺意識方面的作用有限。《食品安全法》等只對企業的社會責任作出相對泛化的規定，尚未體現足夠的制度保障，企業的社會責任主要還是依靠企業的自律行為。二是企業約束機制的制定理念仍是懲罰性，幾乎沒有建立獎勵性的機制。換而言之，食品安全做的比較好的企業，不能獲得任何的激勵性管理獎勵，如稅收、評級等方面并未享受到優惠優先政策。《食品安全法》等對于企業大多是責成性的規定，政府獎勵是為數不多的激勵性規定，但實質激勵效用不高。

2.4 消費者參與機制滯后

懲罰性賠償制度的確立、首負責任制的引入、有獎舉報權利的保障等一系列舉措提高了消費者參與食品安全監管的積極性。然而，也應該認識到，這些舉措與實質意義上的消費者參與機制間尚有差距，特別是消費者團體權在中國食品安全立法中尚未得到充分的體現，統一的食品消費者團體性機構也還未建立。但在美、德等資本主義發達國家，早已建立了大同小異的公民咨詢委員會，為公眾建立了食品安全領域的倫理對話平臺，強化了食品安全領域的倫理治理。消費者對于食品安全管理的參與絕不能只停留在獨立維權亦或是監督建議，而應是一個動態發展的機制保護問題。新修訂的《食品安全法》雖然引入“社會共治”等先進理念，并增設了部分制度，但這些制度仍處于探索階段，實際效果有限。

3 美國經驗對完善中國食品安全法制倫理基礎的啟示

基于法律倫理學的視角，逐步構建起一個秉持“公平、善良”的食品安全規范體系，以盡可能實現政府公平、企業效益以及消費安全等法律倫理理念，強化民、經、行、刑等部門法的系統協調，明確食品安全法律的權力、權利與責任，提高食品安全違法犯罪的制度懲罰成本，或許是實現中國食品安全法律體系現代化重要方式[9]。

3.1 樹立“公平、善良”的食品安全法制理念

關注食品安全倫理的運用與效率，是食品安全法作為社會性法律自身必須考慮的立法目標與監管目標。現行的《食品安全法》已經在健全行政監管體制、明確企業社會責任、優化懲罰性賠償責任、完善消費者權益保護等諸多領域作出了較為初步的規范。然而，在實踐中并不能杜絕層出不窮的食品安全問題，因此，食品安全法律規范不但需要具備充分的法理依據，還應當關注社會倫理價值的運用效率。處于社會轉型期的美國提供了有益的經驗，但還是要充分考慮中、美在本土文化理念方面的差異。如何在豐富的理論中，尋找出一種能夠契合中國實際國情、體現各方社會利益訴求的理論，成為食品安全立法和執法中不可逾越的重難點。食品法律倫理學或許能為人們提供助力，但仍可以考慮在其理論體系下，逐步構建起一個秉持“公平、善良”的食品安全規范體系，以盡可能實現政府公平、企業效益以及消費安全等法律倫理理念。

3.2 強化民、經、行、刑等部門法的系統協調

食品安全監管體系是一個社會性的體系，只有集合全社會的經濟、政治和人文資源才能完成，這需要一個漫長的、漸進的過程，體現在法律層面就是構建相互協調的體系和制度的過程。所以，《食品安全法》等食品安全領域的法律規定，應當與其他相關法律之間溝通協調，以盡量減少違法者規避法律的空間。對于這一點，資本主義發達國家就有了先例，即圍繞“食品安全”這一主題，制定一部盡可能完善的《食品安全基本法》。如韓國在2008年對《食品衛生法》作出修訂的同時，還與時俱進的出臺了《食品安全基本法》，實現了食品安全立法和食品安全執法的基本統一，為構建科學的食品安全監管秩序奠定了法律基礎。德國則選擇聯合企業自律、政府監督的雙方力量，重申了食品企業的法律義務。

3.3 明確食品安全法律的權力、權利與責任

新修訂的《食品安全法》雖然新增了食品安全委員會，這一國務院下屬的統一的食品安全監管機構，同時明確規定將其日常監管權限賦予原有的食藥監局(新一輪機構改革后，隸屬于市場監督管理局)。該種設立在很大程度上緩解了傳統的分段監管、各自為政的局面。然而，在具體實踐過程中，依然困難重重。市場監督管理局、衛健委、農業農村局、稅務、環保等部門之間還是分塊監管。監管實踐中的分塊、分段監管與《食品安全法》設立的相對統一監管間，尚存在部分需要進一步明確職權和責任。此外，在食品安全法律責任部分涉及的民事、刑事以及行政責任的主體范圍和責任事由，還需要再作進一步的區分與限定。

3.4 提高食品安全違法犯罪的制度懲罰成本

《食品安全法》第一百四十八條已經明確了食品安全領域內的懲罰性賠償制度，然而實施效果并不理想。1 000元的最低賠償金制度，對于部分食品企業而言威懾有限，可以考慮根據違法行為的性質設立差異化的最低賠償金，以進一步提高違法食品企業的最低違法成本。《刑法》《侵權責任法》也可隨之作出調整。在最高人民法院發布的食品安全犯罪的典型案例來看，不少嚴重危害生命健康的犯罪行為，在實際判決中刑期為10個月～15年不等[10]。行為人的犯罪成本同期望獲利價值間存在明顯差距，可從定罪和量刑兩方面著手，通過數罪并罰或是限制量刑等方式提高食品企業的犯罪成本。