生態文明背景下我國政府資源環境審計的現狀、問題及對策研究

竇鵬飛，王 晨

（南京審計大學，211815）

一、引言

一段時間以來，資源浪費、環境污染的新聞時常見諸報端，如果不及時整治任其發展，未來將對人們的日常生活和社會的健康發展產生嚴重影響，合理利用資源、保護環境勢在必行。黨的十八大將生態文明建設的戰略地位提升至前所未有的高度，黨的十九大又對生態文明建設的內涵作出了新的詮釋，提出要建設“美麗中國”，這顯示出政府創建資源節約型、環境友好型社會的決心，也彰顯出我國正將生態文明建設作為一項基本國策來施行。國家審計作為國家治理體系重要的子系統，理應充分發揮好監督的功能，為國家實施節約資源、保護環境的戰略保駕護航。適時地開展政府資源環境審計，有利于揭示生態文明建設過程中存在的各種問題，通過審計整改建議的方式督促有關部門及時解決問題，促進資源的合理利用和環境的改善優化，適應生態文明建設的需要。

在我國大力推進生態文明建設的時代背景下，多角度地分析政府資源環境審計的實施現狀，對資源環境審計的對象、內容、發現問題等進行總結歸納，并在此基礎上指出資源環境審計目前存在的問題，探討進一步對資源環境審計作出完善的建議對策，無論是對指導審計人員更好地開展具體工作，還是對防范審計風險的產生、提高審計項目的執行質量，都有著重要的實踐意義。

二、政府資源環境審計的實施現狀

2015年2月至2019年8月，國家審計部門共發布6份獨立披露的資源環境審計結果公告（詳見表1）。相較于其他類型的審計結果公告，數量偏少，沒有很好地適應新形勢下審計全覆蓋提出的要求，可能影響到國家審計對生態文明建設的促進作用。

（一）審計對象

根據審計對象的不同，政府資源環境審計可以分為水環境審計、大氣環境審計、礦產資源審計、能源消耗審計等業務類型（詳見表2）。可以看出，每個審計項目并不一定只是單一的審計業務類型，也可能是各項審計業務類型的綜合。此外，水環境審計、礦產資源審計是目前我國政府資源環境審計的重點。

（二）審計內容

根據審計內容的不同，政府資源環境審計可以分為四種業務類型，分別是財務審計、合規審計、政策審計和績效審計（詳見表3）。財務審計，主要是審查資源環境相關資金的籌集、管理和使用情況；合規審計，主要是審查政府部門以及相關企業所開展的經濟業務活動是否符合資源環境相關的法律、法規、規章制度；政策審計，主要是審查政府部門以及相關企業對國家政策措施的執行情況；績效審計，主要是審查政策的執行效果，項目的建設運營績效以及政府部門的環境管理責任等。由此可見，資源環境審計往往在一個項目中同時揭露財務問題、合規問題、政策問題、績效問題。六份審計結果公告均包含環境財務審計和環境合規審計的內容，說明目前的資源環境審計項目仍以財務審計和合規審計為主導，相對而言政策審計和績效審計的開展尚未成為審計常態，可能會影響到資源環境審計的實施效果。

表1 審計署2015—2019年資源環境審計結果公告

表2 審計業務類型按對象分類

表3 審計業務內容分類

（三）審計組織方式

一般而言，審計項目的選擇主要是由審計署業務司確定，審計署業務司發揮組織管理的職能，將具體任務下達給審計署各地方特派辦，由各特派辦分工完成。參與審計的人員以特派辦正式員工為主，有些項目由于人手不足，會抽調地方審計機關或地方國有企業的業務骨干共同參與。例如，在環渤海生態環境保護審計項目中，審計署太原特派辦和京津冀特派辦緊密合作，借調地理信息系統、工程測繪、環境督查等領域的專家學者，根據人員的專業特長分為不同小組，利用好測繪、督查方面的專業優勢，調配好審計資源，加強溝通協作，交流審計思路，落實審計重點工作，提升審計效率，推動各項任務順利完成。審計項目主要采用抽查的方式。例如，2015年10月至2016年1月，審計署對北京、天津等18個省市的883個水污染防治項目進行了審計。可見，目前還無法在一個審計項目中做到對所有行政區域的審計全覆蓋。

（四）審計發現問題

根據審計內容的不同，可將審計發現問題分為四類：財務問題、合規問題、政策問題、績效問題（詳見表4）。資源環境財務類的問題主要集中在挪用專項資金、資金閑置浪費、違規套取資金等方面；資源環境合規類的問題主要集中在違規審批、違規出讓、欠征資金、違規開發等方面；資源環境績效類的問題主要集中在資源資產保護責任不落實、項目運營績效差等方面；資源環境政策方面：主要是落實不到位或者不落實。不難看出，審計機關通過資源環境審計項目的執行，合規類的問題查處的最多，披露的審計發現問題中績效類的問題數量最少，績效審計還沒有成為政府資源環境審計的重點。

三、資源環境審計尚存在的問題

（一）審計對象覆蓋度不高

通過近五年來審計署發布的有關資源環境審計的審計結果公告可以發現，我國資源環境審計的對象主要有水環境、大氣環境、礦產資源、能源消耗等，而資源環境是一個很大的范疇，還包括森林資源、土地資源等，但與之相關的審計項目較為少見。此外，黨的十八大創新性地提出“生態文明建設”概念，主要涉及四個方面的內容，分別是國土空間開發格局、資源節約、生態環境保護力度和生態文明制度建設。然而，政府資源環境審計實務中所涉及的審計對象尚未完全覆蓋上述四方面的內容，換言之，我國審計機關還未能適應生態文明建設對國家審計所提出的新要求。

（二）績效審計相對缺乏

不少審計人員依然受到傳統審計思維的桎梏，認為應牢牢把握住財政資金的流向，將其作為資源環境審計的重點，審計報告中反映的問題也多為財務類、合規類問題。審計人員對被審計單位和環保相關部門的業務數據沒有產生足夠的重視，也沒有通過信息化的手段去系統分析業務數據，而將工作重心放在一些財務資料、項目資料上，導致審計的重點錯位，審計的深度不足，審計結果不能體現項目的建設運營績效情況以及政策制度實施的效果，無法滿足新形勢下績效審計的要求。

表4 審計發現問題類型及其具體表現

（三）審計工作聯動機制不健全

政府審計工作聯動機制主要包括三種類型：審計機關內部部門之間的聯動；不同審計機關之間的聯動；審計機關與其他政府部門之間的聯動。目前，各級審計機關基本都設有相應的資源環境審計處室或科室，也會開展不同機關之間的聯動審計工作。然而，由于資源環境審計工作聯動機制不健全，審計機關很少與其他政府部門如環保部門一起開展聯動審計。很多政府部門想當然地認為資源環境相關工作專業性較強，審計機關無法勝任，更沒有發言權，所以不積極配合，這對開展資源環境審計的審計人員的主動性是一種打擊，一定程度上導致了資源環境審計項目相較于其他類型的審計項目數量偏少。

（四）審計人員綜合素質不過硬

跟以往普遍開展的傳統審計項目相比，資源環境審計專業性更強，對審計人員的素質要求較高。審計人員雖然普遍受教育程度較高，但是資源環境相關專業科班出身的人員卻很少，例如2019年國考職位表中，審計署駐地方特派辦共招錄64個崗位，主要招錄人員以財務、計算機專業為主，要求資源環境相關專業的崗位僅7個。此外，審計機關也較少對內部人員開展資源環境審計相關的培訓，導致審計人員對資源環境審計相關的先進技術方法不夠了解，不少審計人員依然按照傳統的審計思維進行審查取證，不僅效率較低，一定程度上也造成了審計的廣度和深度不夠，影響審計結果和質量。

四、完善政府資源環境審計的建議

（一）擴大審計對象范圍，全方位服務生態文明建設

審計全覆蓋的要求對于資源環境審計來說是一項巨大挑戰，審計人員首先應摸清資源環境審計對象的范圍，并逐步將其納入審計項目。審計人員應對各項制度的制定和落實情況進行監督，牢牢把握住生態保護的紅線，揭示存在的問題以及問題背后深層次的原因，以審計人員的視角提出促進制度不斷完善的審計建議。

（二）強化績效審計力度，提升生態文明建設績效

資源環境績效審計不能僅僅局限于衡量顯而易見的、能用貨幣價值計量的經濟效益，更要考察看不見的、在預期實現范圍內的、無法用貨幣價值計量的社會效益和生態效益。構建更加完善的符合資源環境審計項目實際情況的績效評價指標體系，評價指標的設計要實現經濟效益、社會效益、生態效益全覆蓋。重點關注從被審計單位或環保部門獲取的業務數據，通過信息化手段深度分析，為包含經濟性、效率性、效果性、環境性和公平性的多維度評價指標體系提供數據支撐，提高審計效率，降低審計成本，推動整體分析和科學評價任務的完成。

（三）建立審計工作聯動機制，合力推進生態文明建設

審計機關應加強與資源環境管理部門在審計和督查工作上的聯系與溝通，通過定期召開工作交流會議的方式，比如資源環境審計聯席會議，充分發揮審計機關的優勢，向資源環境管理部門人員通報審計項目開展情況及關注點，接受資源環境管理部門人員有關環境保護督查的專業性輔導，互提意見建議，提高審計監督的全面性。此外，地方審計機關往往對自身所管轄區域的實際情況更為熟悉，了解當地資源環境審計的重點、難點以及在生態文明建設中的薄弱之處，審計署可以做好協調工作，鼓勵地方審計機關與特派辦聯合起來共同完成一個審計項目，推進“兩統籌”組織方式的貫徹運用。

（四）提高審計人員能力，滿足生態文明建設需要

審計人員的勝任能力是影響審計項目完成質量的決定性因素，資源環境審計由于專業性強更是如此。審計機關應著眼于改變人員結構以財務專業為主的現狀，在招錄新員工時，適當增加面向資源環境相關專業人員的崗位數量。在審計項目開展過程中，可以購買資源環境方面的專家咨詢服務，或者臨時聘請資源環境方面的專家直接參與到審計項目中來。通過開設網絡課堂等信息化手段加強對在職人員的培訓，提升其資源環境審計能力及學識，充分滿足生態文明建設的需要。