水利水電工程建設過程中存在的問題淺析

丁 鵬，龔樹東，楊傳晟

(水利部產品質量標準研究所，浙江 杭州 310012)

在新時代，為促進社會經濟快速、健康發展，我國水利水電工程不斷增加[1]。截至2020年4月，全國172項重大水利工程已開工143項，在建規模超過了1萬億元[2- 4]。在水利部“水利工程補短板，水利行業強監管”的要求下[5- 7]，怎么在新時代水利建設要求下，圓滿完成建設任務，是水利水電工程建設單位要充分思考的和把握的[8- 10]。水利水電工程的建設過程包括前期與設計、建設與管理、計劃下達與執行、資金使用與管理、質量與安全等各方面的內容[11- 14]。建設單位重視項目實施過程可能存在的問題，加強管理。

1 前期與設計方面

前期與設計方面常見的主要問題涵蓋水利水電工程建設項目審批、設計各階段手續及設計質量方面，常見問題主要有以下幾個方面。

1.1 工作程序不完善

工作程序不完善主要表現在未批先建、設計變更手續不完善等。未批先建是指設計手續尚未批復時，項目即開工建設。設計變更手續不完善，主要是重大設計變更手續不完善的問題，因重大設計變更文件，應由項目法人按原報審程序報原初步設計審批部門，因此在建設過程中，產生重大設計變更時，須及時完善變更手續[15]。

1.2 設計質量問題

設計質量問題主要有勘測設計深度不夠、設計缺陷等問題。如某水庫大壩為砌石雙曲拱壩，設計單位未在地質勘察報告中反映不良地質條件，導致施工期間發生滑坡，造成工程停工。該問題明顯為設計深度不夠問題。

設計單位未對某水閘閘室結構進行溫度應力分析，未采取必要的防裂措施，致使施工期間，閘墩和底板產生137條裂縫，且大部分為貫穿性裂縫，損害工程結構整體性和承載能力。該問題為設計缺陷問題。

設計存在明顯錯誤的情況也存在。如某中小河流治理項目鎮區段采用20a一遇防洪標準、農村段采用10a一遇，設計單位提供的26個設計斷面中，左岸有10個斷面岸頂高程和護岸高程低于10a一遇設計洪水位，右岸有11個斷面岸頂高程和護岸高程低于10a一遇設計洪水位。

針對經常存在的設計質量問題，建設單位在組織設計審查階段，應根據建設工程特點、需求等逐一進行嚴格審查。

2 建設與管理方面

建設管理方面的主要問題有項目法人組建不合規、項目法人履職不到位、制度不完善、招投標不合規、監理單位履責不到位等。

項目法人組建不合規指公益性水利水電工程建設項目應由政府組建。項目法人履職不到位是指項目法人對建設管理過程中的建設程序、度汛方案編制、招投標管理等方面的工作做得不深入，缺乏有效監督。制度不完善是指項目法人內部機構及職責等相關問題未進行明確。

招投標不合規通常為防洪、灌溉、排澇、引(供)水、灘涂治理、水土保持、水利樞紐等水利項目和施工單項合同 200 萬元以上，采購單項合同 100 萬元以上，勘察、設計、監理等服務單項合同 50 萬元以上的項目及單項合同雖然低于上述標準但項目總投資額在 3000 萬元以上的必須招標項目未按規定進行招標。此外，招標文件中的強制性條款未按招投標法的有關內容編制、隨意刪減也是招投標過程中經常出現的問題。

監理單位履職不到位問題主要突出表現在，監理總工程師和監理工程師等監理人員資質不符合要求、人員數量不滿足要求、未按要求實施旁站監理等方面。如有些項目劃分時未明確關鍵部位單元和隱蔽工程單元，重要部位和關鍵工序未進行旁站監理或旁站監理無記錄；未對承包人提交的施工組織設計、進度計劃、技術方案等進行審查，或審查流于形式；價款結算計量工作不到位，無實測資料或工程量計算書；監理文件簽發不規范，缺少監理工程師、總監理工程師的簽字等。如某監理有限公司承擔某節水供水重大水利工程16、17、18標施工監理。現場監理部由20人組成，其中監理工程師9名、監理員11人，11名監理員中有10人無監理員資格證書。

項目建設單位在招投標階段要始終加強合同管理，通過不定期現場巡查等方式，對監理單位履職工作進行抽查，形成對聘用的監理單位進行有效監管。

3 計劃下達與執行方面

水利工程建設項目投資計劃管理是整個水利水電工程項目建設管理過程的一個重要組成部分。在項目年度投資計劃下達的方式上，分為中央投資、中央補助和地方投資等。投資下達涉及中央、省市等各級有關部門下達和轉下達，項目建設管理部門只能加強溝通，使年度投資計劃盡快下達和轉下達。

計劃下達與執行中主要問題在計劃執行方面，如年度投資計劃包括實物工程量、形象進度等無法按時完成，計劃調整未進行審批或未按要求審批，擅自調整建設內容等。如某省水利廳批復的某項目6個應急工程的初步設計要求加固、新建堤防92.66km。2010年，某市政府以會議紀要的形式，將其中某2個堤段7.93km變更為暫緩實施。2015年，該省發改委批復該項目總體初步設計報告時，仍含有上述暫緩實施的堤段。

項目建設單位在建設過程中要積極協調有關部門下達和轉下達投資計劃，投資計劃執行過程中，要采取有力措施，確保建設任務，投資計劃調整時，應按規定及時報批。

4 資金使用與管理方面

水利水電工程建設資金使用與管理主要問題分布在會計基礎工作、資金籌措與到位、資金使用與管理和竣工財務決算等部分。

會計基礎工作存在的常見問題為從業人員資格不滿足要求、會計科目設置不合理等。資金籌措通常主要涉及到地方配套項目，地方資金到位不及時。資金使用與管理是水利水電工程建設中極容易出現問題的環節，擠占、挪用、截留、滯留建設資金的情況時有發生。如2015年4月，某區水務局通過銀行轉賬支付該局機關賬戶15萬元，用于該局行政經費支出，以征地拆遷工作費在某項目的“待攤投資”科目列支，涉嫌挪用資金。

部分項目存在虛報投資完成，多結算工程進度款情況。如某市水文站土建工程，合同價為 71.45萬元。某日，施工單位第一次申請工程進度款 60.73 萬元，經監理簽證，確認完成投資 60.73 萬元，占完成合同價的 85%，經某市水文水資源局初審后，確認完成投資60.73 萬元，并已支付工程進度款的 51.62 萬元(合同約定扣留15%的保留金)。經水利部某稽察組發現該項目實際尚有10.63 萬元的建設內容未實施，多支付施工單位工程進度款 9.04萬元。

資金使用與管理問題是項目建設過程中極為重要問題。項目建設單位內設機構要合理，要對資金形成有效的管理和監督。一方面要加強資金籌措，另一方面又要嚴格控制資金使用，確保專款專用。

5 質量與安全方面

水利水電工程建設質量管理的突出主題為安全。明確以單元工程質量為基礎、施工過程控制為重點，規范檢測驗收保證工程質量。以零責任事故為目標，現場監督管理為主導、堅持常抓不懈確保安全生產。

質量與安全方面的常見問題為不按圖施工、不按規程辦事、檢測比例不足、檢測數據不真實等。如施工單位擅自修改設計，在施工中降低混凝土或水泥砂漿的強度等級；減小結構斷面尺寸；隱蔽工程的個別部位未施工；混凝土改為水泥砂漿砌筑；防滲膜鋪設中，未按設計要求施工支持層或過渡層等。

如施工單位填寫某堤段充填灌漿班報表等工程資料時，將某孔泥漿容重填為2.75～0.12t/m3(設計指標為1.30～1.60t/m3)，另一孔深6.1m，填寫32min灌漿2.14m3，泥漿容重2.63～0.12t/m3。上述所填參數等明顯與實際操作不符，存在明顯的弄虛作假。

水利水電工程項目建設過程中，項目建設單位應積極協調，使監理單位及第三方檢測單位的作用得到充分發揮，確保施工質量得到有效控制。

6 結語

項目建設單位在工程建設過程中，要做到按法律法規和有關規章制度履行各類報批手續，要加強對各參建單位的溝通協調和監督，確保各參建單位各司其職，認真履職。項目建設單位內設機構合理，并形成有效監督體系，確保資金合理使用，有效監管。建設單位在項目建設過程中要通過專家咨詢會等多種方式，對建設工程質量等進行控制。各類型工程有各自特點，出現的問題也不完全一樣，在此不可能將建設管理過程中的問題一一列舉。希望通過水利水電建設過程中一些常見問題的淺析，能夠引起水利水電工程建設單位的重視并引以為鑒，使水利水電建設任務圓滿完成。