國土空間規劃發展導向與路徑

馬騫宇

(陜西地建土地勘測規劃設計院有限責任公司，陜西 西安 710075)

0 前 言

現階段我國空間規劃體系日趨成熟，各類規劃對城市社會經濟發展起到了積極地作用。2019年1月，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，國土空間規劃得到全面開展，對各專項規劃的指導約束作用也得以肯定[1]。然而，各個部門空間規劃在技術、標準、規范和管理體制等多方面均有矛盾，直接影響了空間發展效率，影響了社會經濟可持續的健康發展。因此，本文以理順國土空間各個規劃之間的關系，整理規劃內容，精簡規劃數量，建立健全統一的規劃管理銜接體系，系統性解決各個空間規劃之間的矛盾，提升國土空間規劃質量和編制效率，改革規劃體制與機制，全面發揮空間規劃的引領與管控作用，降低規劃領域的制度性損耗成本[2]。

1 國土空間規劃發展歷程

自中共中央十八屆三中全會首次提出“建立空間規劃體系”至今，國土空間規劃由基本的概念到試點的實踐、再到系統化的制度設計，空間規劃體系改革的思路和要求越來越清晰。

2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要建立“空間規劃體系，落實用途管制區”；2014年《中央全面深化改革領導小組2014年工作要點》將推進市縣“多規合一”作為經濟體制和生態文明體制的一項重要任務，同時《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》發布，明確提出“多規合一”，中央經濟工作會議要求“健全空間規劃體系，積極推進市縣多規合一”；2015年《生態文明體制改革總體方案》(中發[2015]25號)中提出“編制統一的空間規劃，推進市縣多規合一”，同年《中央城市工作會議》中提出“要提升規劃水平，統籌各類空間性規劃，推進多規合一”；2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《省級空間規劃試點方案》，要求“建立健全統一銜接的空間規劃體系，提升國家國土空間治理能力和效率”；2018年中共中央國務院《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》中要求“明確各類規劃功能定位，理順國家發展規劃和國家級專項規劃、區域規劃、空間規劃的相互關系，避免交叉重復和矛盾沖突”“國家級空間規劃以空間治理和空間結構優化為主要內容，是實施國土空間用途管制和生態保護修復的重要依據”。

直至2019年，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，會議指出，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”[3]；同時《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》中規定，依法批準的國土空間規劃是各類開發建設活動的基本依據，已編制國土空間規劃的，不在編制土地利用總體規劃和城市總體規劃[4]；2019年4月中共中央辦公廳國務院發布的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》中提出“編制國土空間規劃，劃定并嚴守生態保護紅線、永久基本農田控制線、城鎮開發邊界，強化山水林田湖草整體保護”[5-6]。

2 國土空間規劃存在問題

2.1 規劃空間沖突問題突出

多年積攢下來的各個種類規劃繁多，對用地要求雜亂無章，由政府出臺的各類空間規劃高達80多種，其中屬于法定規劃的大概為20多種。各類規劃指導思想、發展目標、規劃期限和范圍、基礎數據、操作平臺的差異明顯，空間資源配置上的沖突日益突增。

2.2 規劃間關系模糊，缺乏協調機制

面對多個規劃間存在的主要矛盾和用地間的激烈沖突，國家始終缺乏系統且行之有效的協調機制，統一的協調部門或高層次協調機構也尚未建立。尚無明確的規劃間服從要求或統領規劃，部分具體規劃缺乏專項規劃支撐，規劃間定位模糊、邊界不明、功能重復、無法協調。

2.3 管理信息缺乏共享，審批效率低下

目前我國尚未建立完整的規劃管理體系，管理信息不透明、不共享，發改、國土、規劃、環保、林業、水利等部門分頭管理，不能實現在一個平臺上查閱一致的信息，各部門信息不對等，降低了行政效率。各類規劃審批系統分立，規劃審批依據存在矛盾。在跨部門行政審批制度中，部門互為前置，來回審批，造成審批手續繁瑣、時間長、效率低，直接影響重大項目的落地和投產進度。

3 國土空間規劃的導向與路徑

3.1 規范國土空間開發秩序

強化全域管控，健全用途管制，現代空間規劃起源于空間用途管制，目的是糾正市場機制失靈，解決空間開發負外部性問題，空間的過度開發和多項規劃的重復使用，導致空間均衡性失調，空間使用重復累贅，規劃之間相互打架，亟需規范國土空間開發的秩序，使空間利用規范有效。現階段我國經濟發展進入新時期，由初期的理想藍圖轉變為成熟期的國家資源資產管理階段，空間規劃亟需轉型以適應發展需求。推進“多規合一”，統一空間規劃，深化細化用途管制，實現“一張藍圖干到底”。在提高國家國土空間治理效率和政府管理效能的同時，確保國家糧食安全、生態安全、經濟安全和社會穩定，維護空間開發利用的社會整體利益。

3.2 構建人與自然和諧相處生命共同體

國土空間規劃發展應遵循建設生態文明為基礎，構建以空間規劃為基礎，以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，主要用于解決之前無序、過度、分散開發導致的各種問題，如占用過多耕地，優質耕地無法得到保護；占用過多生態環境，進而造成生態破壞和環境污染問題。

此次國家要求的國土空間規劃以國土空間適宜性和資源環境承載力評價為基礎，整合既有的生態保護紅線、永久基本農田、城鄉開發邊界劃定標準和成果，統籌劃定“三區三線”和空間管制分區，嚴格保護紅線、開發邊界、開發強度，開展全域范圍內的國土綜合整治，推進生態保護修復，構建完整的國土生態安全屏障和格局，保障生態系統良性循環和自然資源永續利用。

3.3 優化國土空間開發格局

國土作為我國的發展之基、生態之源、民生之本，按照新發展理念，遵循國家和區域總體戰略部署，圍繞區域協調可持續發展、鄉村振興、創新驅動等發展要求，優化國土空間開發格局、提高國土開發利用水平、促進全域國土均衡發展。

統籌“生產、生活、生態”三生空間，優化土地、水、礦產、生物等資源配置，科學推進交通、水利、能源、環保、信息等國土基礎設施建設，著力構建和諧、綠色、開放、富有競爭力和可持續發展的國土空間開發與保護格局，為社會經濟持續健康發展奠定空間物資基礎。

3.4 推進空間治理現代化

推進空間治理現代化是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。空間規劃是服務自然資源資產保值增值的重要工具，必須為市場機制在其有效領域發揮決定性作用創造“制度保障”和“約束條件”，以有效治理資源配置效率低下和公共用地分配不均的現象。

空間治理體系是由空間規劃、用途管制、績效考核構成的完整體系。而其中的制度基礎，就是自然資源的“資產化管理”，通過明晰產權、市場化定價、建立交易制度，保障自然資源所有者的權益，實現自然資源資產的保值增值。

4 思考與展望

國土空間規劃作為全城、全方位、“三位一體”式統籌謀劃國土空間的開發保護和整治，作為具有最強戰略性、系統性和綜合性的規劃，國土空間規劃可以稱之為“規劃的集大成者”。在未來空間發展當中，最理想的規劃融合方式為：在國家、省級層面，國土規劃和主體功能區規劃實現完整統一，以規劃完整協調主體功能區戰略與制度，落實國土空間開發，推動土地利用規劃與其他規劃的有機融合，因地制宜探索創新，構建行政分區，多形式的實時性規劃，推動國土空間用途管制切實落地，將山水林天湖治理和城市建設有機統一，有效推進國土空間開發保護。

[ID:009057]