農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體制度探析

王 乘，潘 強(qiáng)

(1.江西省景德鎮(zhèn)市中級人民法院 民四庭，江西 景德鎮(zhèn) 333000；2.貴州省遵義市自然資源局政策法規(guī)監(jiān)督科，貴州 遵義 563000)

一、問題提出

我國于2014年修正的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱“環(huán)保法”)第五十八條對環(huán)境公益訴訟社會組織資格進(jìn)行了明確界定，其原告主體資格須滿足兩個條件：第一，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府部門進(jìn)行登記；第二，專門從事環(huán)境公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。但從該法修正實施后，至2018年9月，我國環(huán)境公益訴訟案件總量為2041件，全國法院月均受理該類案件不到46件。以社會組織起訴且受理的僅為205件，而全國法院受理檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟案件為1836件[1]。過去10年農(nóng)村環(huán)境惡化的村占44%，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化或人口居住地的集中等因素對農(nóng)村環(huán)境有顯著負(fù)面影響。我國農(nóng)村環(huán)境生態(tài)保護(hù)存在嚴(yán)峻的考驗。以上數(shù)據(jù)反映我國環(huán)境公益訴訟面臨兩個問題：第一，我國農(nóng)村環(huán)境污染的嚴(yán)重態(tài)勢與提起環(huán)境公益訴訟的保護(hù)力度不成比例。第二，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中成為中堅力量，社會組織提起環(huán)境公益訴訟沒有達(dá)到預(yù)期效果，有訴訟資格的主體存量與履行職責(zé)數(shù)量存在較大的差距。

我國要從法律層面構(gòu)建對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的全覆蓋保障，就必須完善社會組織作為原告主體資格適格相關(guān)配套制度，進(jìn)而激活社會組織提起公益訴訟的積極性，充分發(fā)揮其功效，以滿足農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的需求。進(jìn)而推動“十三五”規(guī)劃綱要提出：“開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村。”

二、矛盾：農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體制度的兩個困境

(一)符合條件的社會組織在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中缺位

自2014年環(huán)保法修改以來，符合法定條件的社會組織對提起農(nóng)村環(huán)境公益訴訟沒有真正發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用，主要原因有三點：其一，符合法定條件的社會組織有一部分與當(dāng)?shù)卣芮邢嚓P(guān)，比如環(huán)境科學(xué)學(xué)會、環(huán)保基金會等。這些組織提起環(huán)境公益訴訟的意愿是否會受到政府的干擾，是否獨(dú)立地行使其公益訴訟的權(quán)利令人質(zhì)疑。其二，環(huán)境公益訴訟存在成本高、調(diào)查取證難等問題。我國民間的環(huán)境保護(hù)組織并未有充足資金允許其提起環(huán)境公益訴訟，且我國環(huán)境公益集資、募捐、建立基金會等一系列制度并不完善。環(huán)境公益訴訟高昂的成本足以讓眾多民間環(huán)保組織望而生畏。例如2011年云南鉻渣污染事件，鑒定機(jī)構(gòu)開出700萬巨額鑒定費(fèi)。加之環(huán)保法第五十八條規(guī)定禁止通過訴訟謀取經(jīng)濟(jì)利益，從而抑制環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性，形成了一種“理性冷漠”現(xiàn)象，如此在集體行動當(dāng)中，除非有更大的激勵或獨(dú)立的激勵，否則個體通常不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益。環(huán)境保護(hù)的社會組織雖是一個公益組織，但又是一個集“自利”“理性”“效用最大化”三要素于一身[2]的理性經(jīng)濟(jì)人，選擇起訴或不起訴必然要權(quán)衡其運(yùn)行成本與收益。其三，如何分?jǐn)傇V訟成本。德國學(xué)者奧特馬·堯厄尼希認(rèn)為“環(huán)境公益訴訟的訴訟費(fèi)用確定與分擔(dān)具有很大的政治法律意義，因為昂貴的訴訟費(fèi)會加重權(quán)利追訴和權(quán)利防御負(fù)擔(dān)，因而限制訴訟并壓制了好訴”[3]。我國《訴訟費(fèi)用繳納辦法》第二十九條第一款規(guī)定訴訟費(fèi)用由敗訴方負(fù)擔(dān)，但第六條卻規(guī)定訴訟費(fèi)范圍卻不包括律師費(fèi)。加之環(huán)境公益訴訟案情復(fù)雜、難度大，一般律師費(fèi)都比較昂貴，這極大地阻礙了社會組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性。

(二)農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體制度發(fā)展的現(xiàn)實境遇難題

我國現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依舊存在，而且在一段時間內(nèi)長期存在，農(nóng)村的廣袤性、環(huán)境污染嚴(yán)重性與農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體有限性使環(huán)境公益訴訟在實踐中存在緊張關(guān)系。一是在廣大農(nóng)村首先需要解決問題是貧困化問題即生存權(quán)問題，直接導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律在我國廣大之農(nóng)村取得的效果并不理想，形成對環(huán)境關(guān)注普遍不高的困局。二是農(nóng)村環(huán)境本身存在污染，且城市對環(huán)境進(jìn)行重項治理，一些污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，也增加了農(nóng)村環(huán)境公益訴訟案件量潛在升高的風(fēng)險。這些都是發(fā)展農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體制度必須面對的現(xiàn)實考驗。

我國現(xiàn)環(huán)境公益訴訟原告主體為二元模式即國家與社會組織。國家以檢察機(jī)關(guān)為代表進(jìn)行訴訟，社會組織需要符合一定條件方可起訴。此布局帶來的不利影響是在涉及政府經(jīng)濟(jì)利益時，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中是否可以保持獨(dú)立，是否可以不帶傾向性訴訟這都是不可知。構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體制度目的是引入多元原告主體，以達(dá)到制衡互補(bǔ)查漏補(bǔ)缺的功效，但因為制度不完善，實際在環(huán)境保護(hù)上農(nóng)村與城市反差愈加明顯，一定程度上是因農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體斷位帶來的負(fù)面影響。

三、農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體資格擴(kuò)張可行性

我國現(xiàn)環(huán)境公益訴訟原告主體為國家機(jī)關(guān)與符合條件的社會組織。但僅僅依靠這些是無法滿足農(nóng)村環(huán)境公益訴訟的需求。如何實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟原告主體既滿足農(nóng)村環(huán)境公益訴訟的需求，又不會出現(xiàn)濫訴。學(xué)者鄭賢宇認(rèn)為，環(huán)境民事公益訴訟“對各主體優(yōu)劣勢之判斷，可以采取四個標(biāo)準(zhǔn)：敏感性、積極性、公正性、訴訟能力”[4]。對于這四個標(biāo)準(zhǔn)，村民委員會是環(huán)境公益訴訟原告主體擴(kuò)張的最佳選擇。

首先，村委會是群眾自治組織，由村民直接選舉，受村民的監(jiān)督，對環(huán)境質(zhì)量有著最直觀的接觸與判斷。其次，村委會與其環(huán)境被破壞具有天然屬地關(guān)系，直接關(guān)系到其組織成員的基本生存權(quán)。例如“癌癥村”當(dāng)?shù)卮迕袷亲畲蟮氖芎φ撸逦瘯鳛榇迕竦淖灾谓M織，為了維護(hù)村民基本權(quán)益，村委會會積極提起訴訟。最后，村委會相對村民而言，具有相對理性，有著一定的公正性與訴訟能力。村委會代表著集體意志，具有一定的群眾基礎(chǔ)與公正性，將村委會列為環(huán)境公益訴訟原告相對穩(wěn)妥。關(guān)于訴訟能力，在資金方面，村民委員會具有一定資金，就能力而言，國家這些年不斷強(qiáng)化村民委員會的管理能力，并為村民委員會注入新鮮血液大學(xué)生村官，這些都是村民委員作為環(huán)境公益訴訟原告主體的優(yōu)勢。村委會作為村民自治組織，深深扎根于農(nóng)村這塊土地，農(nóng)村環(huán)境與其息息相關(guān)，應(yīng)考慮賦予其提起公益訴訟主體資格以利于增加利益保護(hù)資格數(shù)量，有利于保護(hù)農(nóng)村環(huán)境。

四、農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體制度完善

解決農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體困境基礎(chǔ)路徑，一是建構(gòu)社會組織提起環(huán)境公益訴訟能動性規(guī)制；二是論證農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體資格擴(kuò)張可行性及在可行性的基礎(chǔ)上提出可行方案。

(一)建構(gòu)社會組織提起農(nóng)村環(huán)境公益訴訟能動性規(guī)制

如何改變有資格的社會組織對環(huán)境公益訴訟不作為的被動消極局面。需要通過相關(guān)制度完善，消除符合條件社會組織的各種疑慮，調(diào)動起積極性。

1.強(qiáng)化環(huán)境公益訴訟組織的獨(dú)立性

根據(jù)我國實際國情，促進(jìn)農(nóng)村持久生態(tài)環(huán)境保護(hù)與制約“唯GDP發(fā)展論”的地方經(jīng)濟(jì)利益，最有效的路徑是完善現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟制度。強(qiáng)化環(huán)境公益訴訟組織獨(dú)立性是制度亟待完善的重要組成之一。但在實踐中，由政府發(fā)起的環(huán)保組織很大程度上受到政府影響，無法獨(dú)立履職。因此，環(huán)境公益訴訟組織要充分發(fā)揮其在環(huán)境保護(hù)中的作用，減少政府對其意愿干擾，其就需保持一定的獨(dú)立性，不依賴于政府。故應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)制度以保障經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性，可行的路徑之一是需要“多籌少支”。多籌即經(jīng)費(fèi)籌集多元化，通過國家專項調(diào)撥、募捐、設(shè)立基金等等。少支即減少開支。還應(yīng)爭取人民法院對環(huán)境公益訴訟費(fèi)采取緩交、免交的政策優(yōu)惠。

2.改變訴訟成本分?jǐn)傄?guī)則與增設(shè)環(huán)境司法鑒定機(jī)構(gòu)

我國《訴訟費(fèi)用繳納辦法》第二十九條規(guī)定訴訟費(fèi)用由敗訴方承擔(dān)，勝訴方自愿承擔(dān)除外。上述法律條文中有關(guān)訴訟費(fèi)用交納范圍并沒有涵蓋律師費(fèi)。然而環(huán)境公益訴訟成本巨大，主要在于律師費(fèi)、訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)這三項。在美國引入“律師費(fèi)轉(zhuǎn)嫁條款”，允許勝訴方訴的環(huán)境公益訴訟原告從敗訴被告處獲得律師費(fèi)的賠償，解除了環(huán)境公益訴訟原告對巨額律師費(fèi)的擔(dān)憂。我國可嘗試引入“律師費(fèi)轉(zhuǎn)嫁條款”，律師費(fèi)納入訴訟費(fèi)，僅限于公益訴訟，以達(dá)到降低勝訴方的訴訟成本，還能達(dá)到防止濫訴的效果。

截至2018年9月，在我國經(jīng)省級司法行政機(jī)關(guān)登記的司法鑒定機(jī)構(gòu)中專門從事環(huán)境損害司法鑒定業(yè)務(wù)的司法鑒定機(jī)構(gòu)共有78家。這些機(jī)構(gòu)集中分布在17個省(區(qū)、市)，還有近半數(shù)省份沒有專門鑒定機(jī)構(gòu)，尚不能滿足包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的各類環(huán)境損害司法鑒定需求。因為數(shù)量少，分布不均，這也一定程度上造成環(huán)境公益訴訟鑒定費(fèi)高昂。為解決這一困局，國家需要統(tǒng)籌分布，增設(shè)環(huán)境司法鑒定機(jī)構(gòu)。同時司法鑒定機(jī)構(gòu)減少鑒定收費(fèi)金額，對司法鑒定機(jī)構(gòu)減少的部分通過國家劃撥一部分資金來彌補(bǔ)，使得司法鑒定機(jī)構(gòu)資金組成分為鑒定所得與國家劃撥兩部分組成。

3.引進(jìn)“賞金獵人”制度，調(diào)動內(nèi)生積極性

在環(huán)境公益訴訟中符合條件的社會組織對提起環(huán)境公益訴訟缺乏積極性，在于其對環(huán)境公益訴訟運(yùn)行成本與效益分析之后做出的理性選擇，環(huán)境公益訴訟組織雖為公益訴訟組織，但也無法完全摒棄私利性。例如昆明中院環(huán)保法庭負(fù)責(zé)人袁學(xué)紅說過“一件環(huán)保公益訴訟案件，各種費(fèi)用加起來動輒數(shù)十上百萬元，要讓作為原告的公益訴訟組織來承擔(dān)這筆龐大的費(fèi)用是不可能的”[5]。這樣的問題現(xiàn)依舊沒有得到實質(zhì)改觀，再加之我國環(huán)境保護(hù)方面募捐、基金會相關(guān)制度不完善。通過募捐、基金會方式籌資還無法支撐環(huán)境公益訴訟組織運(yùn)營。

如何調(diào)動提起公益訴訟內(nèi)在的積極性，可以通過引進(jìn)“賞金獵人”制度。將參與者即賞金獵人假設(shè)為一個理性經(jīng)濟(jì)人，人為地建立參與者與所涉事件的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性以調(diào)動參與者的積極性。給予勝訴的環(huán)境公益組織獲得訴訟收益的一部分，以調(diào)動社會公益組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性，可以有效解決“訴訟費(fèi)用”這個現(xiàn)實難題。

(二)村民委員會作為環(huán)境公益訴訟原告主體路徑

假設(shè)將村民委員會作為環(huán)境公益訴訟原告主體，是將其直接列入《環(huán)保法》還是《民訴法》？從部門法分類角度講，將其直接列入《環(huán)保法》更具合理性。在將村委會作為原告可直接列入《環(huán)保法》第五十八條作為第二款，原先的第二款以此類推作為第三款、第四款。在法條中可表述為“村民委員會在對污染本村環(huán)境、破壞本村生態(tài)、損害本村公共利益的行為，可以向法院提起訴訟”。同時在《民訴法》中將村民委員會作為起訴第一順位，檢察院作為第二順位，在村民委員會作為第一順位起訴時，檢察院給予支持。村民委員無作為時，檢察院可以直接起訴。

(三)完善檢察院提起環(huán)境公益訴訟機(jī)制

從民事訴訟法文義解釋分析，檢察機(jī)關(guān)扮演配合支持農(nóng)村環(huán)境公益訴訟的作用。在法律賦予的機(jī)關(guān)組織團(tuán)體提起訴訟狀態(tài)下，2015年7月檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點工作拉開序幕，到2016年12月，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件僅占總公益訴訟案件的38%，到2018年9月所占比例已達(dá)到90%，儼然檢察院已是當(dāng)前環(huán)境公益訴訟的主要力量。依托檢察院自身的司法資源優(yōu)勢，彌補(bǔ)現(xiàn)階段農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體制度的短板，進(jìn)一步完善檢察院提起環(huán)境公益訴訟機(jī)制，激勵檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮支持農(nóng)村環(huán)境公益訴訟的作用，為農(nóng)村環(huán)境公益訴訟提供有力的司法保障。

提起公益訴訟的目的是保護(hù)環(huán)境，城市與農(nóng)村應(yīng)當(dāng)同等對待，農(nóng)村環(huán)境問題的嚴(yán)重性需要特別關(guān)注。筆者認(rèn)為，現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境公益訴訟核心問題首要解決符合條件的社會組織提起環(huán)境公益訴訟顧慮，這就需要完善符合環(huán)境公益訴訟社會組織提起訴訟相關(guān)配套機(jī)制，在此基礎(chǔ)上還需應(yīng)對的是原告主體資格問題，原告主體資格問題是環(huán)境公益訴訟畫龍點睛之處，根據(jù)實際需要將村委會列入農(nóng)村環(huán)境公益訴訟原告主體。通過如此調(diào)立方可最大限度地發(fā)揮原告主體在農(nóng)村環(huán)境公益訴訟中的作用，保護(hù)農(nóng)村環(huán)境。