海上交通安全視角下的海事行政法問題分析

高 寧

一、海事行政法范疇

海事一詞，在法律中并無明文規定，往往因場景不同而有不同理解。從廣義看，“海事”可以理解為“涉海事務”，即與海洋有關的事務，從管理部門角度看涉海事務包含交通運輸部港口航運、海事管理，自然資源部海洋資源、環境保護及海洋維權、海洋科研，農業農村部漁業漁政管理等事權。從狹義看，“海事”是海上事故、海損事故、海難事故、海上交通事故或者船舶交通事故的簡稱[1]，往往與“海商”一詞對稱。語境不同，海事所指事項及內涵差別甚大。

既然是海事行政法，就必然與行政機關相聯系。目前，行政機關名稱中正式使用“海事”稱謂的只有交通運輸部所屬的直屬海事機構和地方交通運輸部門所屬的地方海事機構，其他涉海部門和單位均沒有使用“海事”作為正式單位名稱。當海事與行政結合在一起時，無論是海事行政還是行政海事，海事含義的界定往往等同于海事機構職權界定。按照“三定”職責，海事機構擔負“讓航行更安全、讓海洋更清潔”的使命，履行“三保一維護”（具體指保障水上交通安全、保護水上環境清潔、保護船員整體權益、維護國家海上主權）職責，主要涉及海上交通安全（通航安全）、船舶污染防治、船員管理、船舶管理等行政職能。船舶污染防治和海上交通安全雖然是海事機構的兩大職責，但其行政法律法規體系卻相對獨立，是由不同法規、規章和規范性文件構成的法律規范體系。兩者法律體系構成不同，也各有其特點。海洋環境保護法律體系主要以《海洋環境保護法》《大氣污染防治法》《突發事件應對法》等法律、《防治船舶污染海洋環境管理條例》《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》等行政法規以及規章、規范性文件構成，與海上交通安全職責法律體系交叉較少，其立法特點、現狀及存在問題與海上交通安全法律體系特點不同，因此本文不予討論。為便于描述，本文僅從海上交通安全視角進行分析，對海事行政相關問題進行探討。因此下文中所稱的海事行政法，均指海上交通安全視角下的海事行政法。

二、海事行政法特點

海事行政法作為行政法的組成部分，理所應當遵守行政法一般規定，如行政許可法、強制法、處罰法、訴訟法、賠償法等相關法律規定。同時作為行政法的特別分支，海事行政法又具有獨特的不同于行政一般法的特別規定，形成了自身特點。

1.具有較強的涉外性

海事行政管理的對象具有涉外性，海事機構履行國際公約，負責港口國監督，管理對象涉及外國籍船舶、船員及公司等。海事機構負責“組織實施國際海事條約；履行‘船旗國’‘港口國’及‘沿岸國’監督管理義務，依法維護國家主權；負責有關海事業務國際組織事務和有關國際合作、交流事宜”[2]。因此，海事行政法除了國內法律法規外，還包含我國締結參加的國際公約、規則等，具有較強的涉外性。

2.具有較強的專業性

船舶、船員、通航等均具有較強的專業性，涉及大量的技術標準和規范，如船舶檢驗技術規范等。實施港口國、船旗國監督需要具備良好的輪機、駕駛專業知識背景，對外國籍船舶實施監管還要熟悉國際公約相關規定，因此可以說，海事行政法相對于行政一般法具有較強的專業性。

3.具有較強的實踐性

隨著科技的進步，海上面臨的風險和特點也發生變化，海事行政法也要據此進行不斷的修訂和完善。如隨著無人船研究的深入和應用的推廣，海事立法也要及時調整，做好引導和規范。同時，海上交通事故經驗教訓、新業態的發展往往也是催生法律法規修訂的重要淵源，而且隨著國家放管服改革的深入推進，簡政放權、營造良好營商環境也對海事行政法的修訂提出了新要求。

三、海事行政法現狀

對于現在的海事行政法律法規體系，筆者予以形象化處理：“實現海上交通安全監管”這一總體目標就像一駕馬車，《海上交通安全法》為其載體，船員適任、船舶適航如車之兩輪，具有根基性作用，安全監督、交通管理、海事調查等行政管理如驅車之馬，是實現總體目標的保障手段和前進動力。2015年部海事局發布的《海事法規體系框架》（海政法[2015]694號）中，將法規體系框架分為5個方面的法規子系統，涉及海上交通安全的有水上交通安全法規系統、船舶法規系統、船員法規系統和海事綜合法規系統，主要體現為以《海上交通安全法》為龍頭，《內河交通安全管理條例》《船舶登記條例》《船員條例》《航標條例》《對外國籍船舶管理規則》等行政法規為支撐，加上交通運輸部規章和部海事局規范性文件為支撐的法律法規體系。

筆者認為我國當前海事行政法存在以下不足：

1.海事行政法基本理論缺乏研究

目前，關注海事行政法的行政法學者數量占比較少①筆者認為主要原因有：一是海事行政法較強的專業性限制了研究人員的廣度；二是在重監管模式下引發的海事行政復議、訴訟爭議較少，社會敏感度不高；三是海事行政法所涉對象較為單一，咎于各國國情不同，船公司遇事往往情愿選擇息事寧人的方式解決，引發社會影響力不大；四是海事行政法實踐性強，較商事法律學科理論性較差。，海事行政法使用者多數為國家直屬和地方海事機構執法人員，也多限于行政執法應用層面和具體問題探討，缺乏對海事行政法基本理論研究的能力和熱情。目前，對海事行政法基本理論研究尚處于初級階段，對海事行政法作為行政法特別法的范疇、原則、體系及架構等基本問題缺乏深入研究，因缺乏理論引領導致整體立法質量不高。如當前存在的中央事權與地方事權劃分邊界不清、港航行政管理與海事管理職責邊界模糊、海事行政與合并后海警執法邊界重疊等問題，鑒于涉及體制、機制及橫跨不同部委等多重原因，均沒有相關部門或機構進行深入研究。近年來中央與地方政府之間不協調性問題日益嚴重，這是因為目前中央與地方政府在海洋管理范圍及其權限劃分方面還不太清晰明確[3]。由于研究的薄弱，加上很多不確定因素影響，至今中國的海事行政法也沒有形成比較成熟的學科體系[4]。目前，國內基本上沒有完整、權威的海事行政法理論書籍，更缺乏系統的學科研究。

2.作為基礎的《海上交通安全法》急需修訂

《海上交通安全法》自1983年制定以來幾無修訂②僅在2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議《關于修改<中華人民共和國對外貿易法>等十二部法律的決定》修訂過一次，是為落實國家放管服改革、取消船舶簽證需要，涉及第十二條一個條款，其他內容無修訂。。改革開放30多年以來，航運經濟發展日新月異，港口管理實現政企分離，海事機構幾經變遷，海上執法職權不斷調整，加之十八大以來政府職能調整帶來的涉海管理體制改革，中國海警局組建，海上行政事務由“多龍治水”逐漸形成“兩龍治水”格局，原《海上交通安全法》立法內容已嚴重滯后，無論內容還是調整范圍等都已嚴重不適應社會發展。因此，對《海上交通安全法》的修訂基本上可以認為是重構①國務院法制辦在2017年2月14日關于《中華人民共和國海上交通安全法（修訂草案征求意見稿）》公開征求意見的通知中指出：隨著海上交通事業的發展，海上交通安全環境發生了很大的變化，需要對現行法進行全面修訂。。近20年來，國務院法制辦和交通運輸部進行了多次調研并發布征求意見稿，但至今仍未完成，足見海事行政法中對海事機構職能定位的分歧和沖突。立法的嚴重滯后，制約了海事發展和海事行政法律法規體系建設。

3.海事行政法總體立法層級不高

目前，海上交通安全下的海事行政法法律體系，在法律層級只有《海上交通安全法》，其中對于船舶、船員規定的條款僅有6條②《海上交通安全法》第二章船舶檢驗和登記2條，第三章船舶、設施上人員4條。，規定過于原則和粗放，船員、船舶管理主要依靠《船員條例》《船舶登記條例》等行政法規予以規范。對海事行政法重要內容——海上交通管理更是缺乏基本的行政法規，僅有《航行警告和航行通告管理規定》《航標條例》《航道管理條例》作為輔助性法規規范。支撐海事行政法架構的，更多的是部門規章和規范性文件。根據部海事局2019年5月31日公布的現行有效規范性文件目錄清單，部海事局現行有效規范性文件數量多達518件，直屬海事系統現行有效規范性文件331件，數量十分龐大。從海事行政法律法規體系構成看，總體存在立法層級不高的問題，相比其他涉海單位尤為明顯，如劃歸海關總署前的出入境檢驗檢疫局，其法律層級執法依據就有食品衛生法、進出口商品檢驗法、進出境動植物檢疫法、國境衛生檢疫法等多部法律。

4.海事履約國內轉化機制不暢

國際公約作為海事行政法的重要組成部分，及時有效進行國內轉化尤為重要。目前，海事行政法中國際公約履約國內轉化的方式主要有兩種：一是以規章、公告或通知的方式規定公約在國內使用；二是將公約內容轉化為國內立法予以適用。主要不足為層級不夠高和時效不夠好。比如為適應公約修正案的實效性要求，以下發通知的方式進行，其優點是程序簡單、實效好，缺點是規范性文件層級較低，長期靠規范性文件替代法律進行履約顯然不當。2015年，部海事局在《海事法規體系框架》修訂說明中也指出：全面審查我國履約現狀，評估海事立法與履約之間的關系，在分析國際公約國內化機制的基礎上，通過《海事法規體系框架》修訂，不斷完善國內立法，提高履約能力。根據2019年1月1日實施的《交通運輸部行政規范性文件制定和管理辦法》規定，規范性文件有效期一般不超過5年，期限屆滿自行失效，但期限屆滿前可以延長有效期并重新公布，延長期限原則上不得超過5年。目前部海事局公布的履行國際公約規范性文件中，有很多已經超過10年甚至長達20年，如關于頒布《國際航行船舶〈貨物系固手冊〉審批規定》的通知（港監字〔1997〕316號）仍為部海事局公布的有效性文件，至今已執行22年。按照管理辦法這些規范性文件需要進行清理。

5.海事行政法立法理念滯后

由于《海上交通安全法》修訂滯后，導致對海事行政法中的一些基本概念缺乏準確、明晰的界定，也帶來了立法理念的滯后，造成海事監管困惑。如其規定的“船舶”概念遠大于船舶登記條例和其他海事行政管理法規、規章范圍，其規定的“船舶”在其他法律法規中沒有界定的，是否監管和如何監管在實踐中產生很大分歧。對于海上休閑娛樂、海洋經濟新業態，從現行海事行政法體系中找不到監管依據，導致各地管理措施、方法、標準不一，有的海事管理機構只能依托地方立法尋求解決之路③對于直屬海事機構是否可以參與地方立法以及地方立法是否可以規定直屬海事機構職責存在爭議，從中央事權和地方事權劃分看地方立法不可以使海事機構承擔法定職責之外的法律義務或責任，現在地方立法及修訂中也逐漸刪除前期關于直屬海事機構的職責描述，如《山東省水路交通條例》刪除了直屬海事機構對“三無”船舶沒收的規定，并表述為“國家直屬海事管理機構按照職責權限負責管轄區域內的水上交通安全監督管理工作”。。比如實踐中對于水上飛機、長度小于5米船舶的監管缺乏有效規定，加之涉及部門眾多、監管邊界難以界定等因素，缺乏事前引導和事中、事后監督，導致行業發展無序和混亂。

四、完善海事行政法的方法

海事行政法作為行政一般法特別法，除遵守合法性、合理性、比例原則、程序正當、信賴保護等基本原則外，還應具有自身特點的原則，如高波在《海事行政法研究》一書中提出了海事行政應急原則[5]。筆者認為海事行政法具有很多自身特點，也應具有符合其特點的一些特別原則。實踐中，完善海事行政法，要遵循理論先行、以上率下、內外兼修、承前繼后的方法。

1.要理論先行

海事立法的滯后一定程度上緣于理論研究的缺失。要借鑒國內、國際海事行政法立法經驗，對海事行政法基本原則、體系構成、內涵及外延進行研究，形成理論引導和支撐。在理論的引導下，完善海事行政法體系，在立法中有序完善其結構，逐步形成一個完整的學科體系，實現理論研究引領法制建設、法制建設豐富理論研究的良性互動。

2.要以上率下

《海上交通安全法》作為海事行政法的基本法，應當從最頂層對海事行政法基本原則、要素、架構、體系進行規定，然后逐步將《船員條例》《船舶登記條例》上升為法律，制定通航管理相關法規，根據需要修訂和完善其他行政法規，輔以規章和規范性文件為支撐，形成較為完善的海事行政法律法規體系。只有堅持以《海上交通安全法》為統領，以上率下，方能實現 “全國海事一家人、水上監管一盤棋、行政執法一面旗”的發展目標。

3.要內外兼修

對內部來說，海事行政法建設，要在進一步厘清不同涉海部門職責邊界基礎上，加強行政執法與海商法律之間銜接，確保政令暢通、符合實際；進一步落實行政執法與刑事司法銜接，增強執法強制執行力，嚴厲打擊違法犯罪行為。對外部來說，要有效解決國際公約、協議、協定及修正案等國內轉化的問題，及時、有效地履行公約要求。內外兼修，是海事行政法特點，既要做到內外銜接，還要體現內外有別。

4.要承前繼后

海事行政法要在繼承和發揚優良的法制建設經驗的基礎上，結合海事行政法整體架構，鼓勵和支持海洋經濟發展，強化新業態引領，進一步轉變職能和優化政務服務，提升服務海洋強國戰略意識和能力，既要保持連續，又要適應發展，做到承前啟后。良好的法律法規體系，有助于引領和促進行業發展，也能建立高效、便捷的政府服務，營造良好通商環境，提升行業競爭力。

五、提升海事行政法的路徑

2015年，部海事局印發了《海事法規體系框架》，對海事行政法體系框架、法律法規和規章構成以明細方式予以列明，并在近幾年按照框架體系進行了不斷完善，但總體來看與國家海洋戰略定位提升、海洋經濟迅猛發展、海洋管理體制調整等客觀現實還存在一定差距。根據完善海事行政法的方法，提出以下實現路徑：

1.堅持《海上交通安全》的龍頭引領

海事行政法的理論體系直接受海事行政法調整范圍的影響，而海事行政法的調整范圍又受到中國海上行政管理體制的制約[4]。隨著深化黨和國家機構改革的推進，國家組建中國海警局，在形成了所謂“兩龍治水”的局面下，有些學者對海事局的職能拆分提出了建議：“中國海事局是集海上交通安全管理與執法于一體的部門，這會導致決策（管理）與執行（執法）之間制約缺失。同時中國海事局與中國海警局作為兩個平行的執法主體仍無法根本擺脫原來傳統‘五龍鬧海’弊端，只不過變成了‘二龍鬧海’，因此將中國海事局執法權收歸中國海警局應是下一步改革重點，實現海上執法綜合性與統一性。”[3]如果海事行政管理職能無法確定，那么海事行政法理論研究和法制建設就無從談起，而海事行政職能在法律上的最終體現就是《海上交通安全法》。因此，只有進一步強化作為海事行政法基本法的《海上交通安全法》龍頭作用，才能準確定位海事行政法的體系及架構，為理論研究提供基礎。

2.理論研究與法制建設齊頭并進

理論研究可以提升海事法制建設，海事法制建設反過來又能夠提升理論研究。在當下理論研究水平不高的形勢下，兩者齊頭并進是最好的選擇。這就要求海事管理機構在法制建設中要積極借鑒海事行政法研究成果，聽取海事行政法專家意見，通過完善框架體系，明確實現路徑；海事行政法研究要結合海事發展不同階段客觀需求，注重吸引優秀海事行政法制人才和航海背景專業人士加入，更加注重海事行政法基本理論探討和體系建設研究，保持其特色性、前瞻性。

3.強化部門法之間的有效銜接

第一，要強化海事行政法與海商民事法律、涉海犯罪刑事法律之間的銜接，在強化監管與服務的同時，切實將管理對象責任分清，并通過有效機制予以落實。如對于船舶所有人、經營人、管理人、控制人等在海事行政法中的主體及行為認定，必將會對民事、刑事責任的承擔產生影響；對于船長在船員管理法規中職責的法律規定，事關國際貿易、提單糾紛責任認定等。第二，要強化海事管理機構中綜合性法規規范與船舶、船員、通航法律法規規范的銜接，確保標準統一、要求一致，消除當下自成體系、缺乏聯系的弊端。

4.大力提升海事立法層級

在2015年《海事法規框架體系》基礎上，結合涉海部門職能調整和國家放管服改革要求，積極爭取法律和行政法規立法資源，加快船員法立法進程，修訂船舶登記條例，制定海上交通安全行政法規，注重通過規章來滿足立法需要，并根據交通運輸部規范性文件制定和管理辦法要求，對規范性文件進行清理，將需要長期落實的規則、規范通過規章形式予以固化，大幅減少規范性文件數量，大力提升海事立法層級。

六、結論

強化海事行政法基本理論研究，需要順應國家海洋管理體制的調整，需要強化政府職能的轉變，需要以基本法律修訂為契機厘清事權、理順職責。理論研究應用于執法實踐，執法實踐豐富理論研究，逐步形成清晰的海事行政法體系框架，提升整體立法層級，實現與其他部門法的有效銜接，進而實現其職能功能定位、發揮其應有之義。