海綿城市規(guī)劃建設(shè)控管探討
——以四川涪江流域遂寧、綿陽等地為例

任文秀,任春鈦,任祥道

(1.綿陽武都引水工程建設(shè)管理局,四川綿陽 621000;2.成都市青白江區(qū)規(guī)劃和自然資源局,四川成都 610000;3.綿陽市自然資源和規(guī)劃局,四川綿陽 621000)

20世紀90年代，美國率先在馬里蘭州開始實施低影響開發(fā)(LowImpactDevelopment)模式。低影響開發(fā)(LowImpactDevelopment)主要通過生物滯留設(shè)施、屋頂綠化、植被淺溝、雨水利用等措施來維持開發(fā)前原有水文條件，控制徑流污染，減少污染排放，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)域可持續(xù)水循環(huán)。2013年，我國正式提出了海綿城市的規(guī)劃建設(shè)理念。海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水釋放并加以利用。

1 我國啟動海綿城市規(guī)劃建設(shè)勢在必行

1.1 我國城市內(nèi)澇形勢嚴峻

據(jù)有關(guān)媒體報道，2018年進入汛期以來，持續(xù)的極端天氣致使我國廣州、成都、南京、撫州等多個城市開啟“看海”模式，出現(xiàn)了城市大面積內(nèi)澇、城區(qū)多處積水，市民出行困難、部分路段交通癱瘓的嚴重后果。造成城市內(nèi)澇的原因，主要有四個方面：

(1)現(xiàn)在城市新建地區(qū)低洼地增多，停車場、地鐵、下穿隧道等地下空間利用率比較高。大范圍、高密度的地下空間利用促使排水系統(tǒng)形成‘盲點’，從而暴發(fā)形成內(nèi)澇。

(2)受全球氣候變暖的影響，極端天氣增加、極端降水事件頻發(fā)是目前全世界共同面對的難題。尤其在特大型城市，在“熱島效應(yīng)”“雨島效應(yīng)”的催化下，城市小范圍、高強度的局部暴雨時有發(fā)生，容易造成內(nèi)澇災(zāi)害。

(3)城市建設(shè)廣、城鎮(zhèn)化進程快是近年來內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)的又一重要致因。由于我國城鎮(zhèn)化面積迅速增加，大量的城鎮(zhèn)設(shè)施建設(shè)導(dǎo)致硬地面積增大，不僅阻礙了雨水下滲過程，還使地表徑流系數(shù)短時間內(nèi)增大。

(4)地下排澇設(shè)施“梗阻”。一些城市地下管網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)標準較低，排水能力不足，很難形成一個高效、完整的排水系統(tǒng)。我國城市排水管網(wǎng)系統(tǒng)設(shè)計標準普遍低于發(fā)達國家。

1.2 全面啟動海綿城市建設(shè)

2013年，在中央城鎮(zhèn)化工作會議上，習(xí)近平總書記指出：“要建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。” 2015年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，部署推進海綿城市建設(shè)工作，旨在通過加強城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方法。

四川涪江系長江支流嘉陵江的右岸最大支流，發(fā)源于四川省松潘縣與平武縣之間的岷山主峰雪寶頂。涪江流域的重要城市有江油市、綿陽市、射洪市、遂寧市等。本文海綿城市的規(guī)劃建設(shè)控管探討以四川涪江流域遂寧、綿陽為例。遂寧是國家海綿城市建設(shè)試點市，綿陽是四川省海綿城市建設(shè)試點市。海綿城市的規(guī)劃管控分為兩個方面：一是規(guī)劃方面的的管控，二是建設(shè)方面的管控。

2 四川涪江流域遂寧市海綿城市建設(shè)

遂寧市海綿城市建設(shè)專項規(guī)劃范圍為遂寧市城市總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)(一城、兩區(qū)、五組團)范圍，總面積836 km2，建設(shè)用地規(guī)模近期(2020年)118 km2，遠期(2030)160 km2。自然生態(tài)要素構(gòu)成遂寧中心城區(qū)“一江九河，兩山四島多湖”的山水林田格局，形成“山中有城”“城中有水”“水中有洲”的城市特色。遂寧市海綿城市規(guī)劃體系包括城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃及其他相關(guān)專項(專業(yè))規(guī)劃等。遂寧市海綿城市設(shè)計包括：項目解讀、場地評估、初步設(shè)計、詳細設(shè)計等四個階段。

2.1 遂寧市城市總體規(guī)劃中的海綿城市內(nèi)容

開展海綿城市相關(guān)專題研究，明確海綿城市建設(shè)的目標與方向，確定海綿城市建設(shè)的實施策略、原則和重點實施區(qū)域，在生態(tài)修復(fù)、土地利用、水系構(gòu)建、園林綠地、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護等內(nèi)容中融入海綿城市理念。將海綿城市建設(shè)的相關(guān)指標納入城市總體規(guī)劃指標體系，如城市透水面積比例、水域面積率、多年平均徑流總量控制率、城市內(nèi)河水體水質(zhì)目標等，并提出各類指標近、中、遠期的目標值。保護水生態(tài)敏感區(qū)在城市建設(shè)用地選擇，切實落實保護優(yōu)先的原則，減少對原有的自然生態(tài)系統(tǒng)的破壞和原有水文過程的影響，科學(xué)分析城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的山、水、林、田、湖等生態(tài)資源，重點識別河流、湖泊、濕地、坑塘、溝渠等水生態(tài)敏感區(qū)，并納入城市非建設(shè)用地(禁建區(qū)、限建區(qū))范圍。根據(jù)水文地質(zhì)條件、用地性質(zhì)、功能布局及近遠期發(fā)展目標，提出海綿城市建設(shè)分區(qū)，確定分區(qū)邊界及發(fā)展目標，提出規(guī)劃建設(shè)指引。

2.2 控制性詳細規(guī)劃中的海綿城市內(nèi)容

控制性詳細規(guī)劃細化并落實上層次規(guī)劃確定的河道、濕地、洼地、溝渠等水生態(tài)敏感區(qū)，結(jié)合建設(shè)用地功能和布局，明確控制范圍；分解上層級規(guī)劃中提出的海綿城市建設(shè)目標及要求，結(jié)合建筑密度、綠地率等約束性控制指標，提出各地塊的下沉式綠地率、透水鋪裝率、綠色屋頂率等引導(dǎo)性指標，納入地塊規(guī)劃設(shè)計要點，并作為土地開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計條件。切實落實保護優(yōu)先的原則，在建設(shè)用地布局時盡可能避讓天然水體，明確水生態(tài)敏感區(qū)的控制范圍，細化上層級規(guī)劃確定的河道、濕地、洼地、溝渠等水生態(tài)敏感區(qū)，劃定水生態(tài)敏感區(qū)，明確地表水體保護和控制的地域界線(藍線)及控制要求。控制性詳細規(guī)劃應(yīng)根據(jù)宗地(項目)的建筑密度、綠地率、建設(shè)類型和用地性質(zhì)等進行指標分解，細化各地塊的低影響開發(fā)控制指標。合理組織地表徑流統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開發(fā)場地內(nèi)建筑、道路、綠地、水系等的空間布局和豎向，使地塊及道路徑流有組織地匯入周邊綠地系統(tǒng)和城市水系，并與城市雨水管渠系統(tǒng)和超標雨水徑流排放系統(tǒng)相銜接，充分發(fā)揮低影響開發(fā)設(shè)施的作用。

2.3 修建性詳細規(guī)劃中的海綿城市內(nèi)容

根據(jù)各地塊低影響開發(fā)控制指標，科學(xué)確定地塊內(nèi)的低影響開發(fā)設(shè)施類型及規(guī)模，充分考慮與周邊地塊的銜接，合理布局較大的低影響開發(fā)設(shè)施。修建性詳細規(guī)劃應(yīng)按照控制性詳細規(guī)劃的約束條件，綠地、建筑、排水、結(jié)構(gòu)、道路等相關(guān)專業(yè)相互配合，采取有利于促進建筑與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的設(shè)計方案，明確低影響開發(fā)設(shè)施的類型、布局、規(guī)模、建設(shè)時序等，確保地塊開發(fā)建設(shè)后達到低影響控制目標。

3 四川涪江流域綿陽市海綿城市建設(shè)

綿陽市海綿城市專項規(guī)劃的規(guī)劃范圍包含主城區(qū)范圍、仙海區(qū)和安州區(qū)范圍。規(guī)劃范圍面積為1 022 km2。其中，中心城區(qū)規(guī)劃范圍面積488.7 km2。按照“美麗綿陽”戰(zhàn)略構(gòu)架，結(jié)合綿陽市總體規(guī)劃用地布局，在綿陽市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)形成“群山環(huán)繞、山水共濟、林田相伴、城水互融”的典型“山水林田湖”生命共同體的海綿城市生態(tài)格局。

3.1 海綿城市建設(shè)總體管控

海綿城市建設(shè)總體管控包括水生態(tài)建設(shè)管控、水安全建設(shè)管控、水環(huán)境建設(shè)管控、水資源建設(shè)管控。構(gòu)建涪江、安昌河、芙蓉溪等“城市防洪主通道+城市羽狀支流及溝渠+城市雨水管渠+低影響開發(fā)設(shè)施”為一體的城市新型防洪排澇體系，逐步提高綿陽城市防洪排澇標準，加強城市山洪防治和預(yù)防，構(gòu)建綿陽城市水安全系統(tǒng)。中心城區(qū)達到年徑流總量控制率75 %，對應(yīng)降雨27.5 mm。

3.2 海綿城市建設(shè)分區(qū)管控

根據(jù)地形地貌、河流水系、排水灌渠等因素，綿陽中心城區(qū)劃分22個排水分區(qū)。城市水系、黑臭河道治理、小流域建設(shè)以及城區(qū)內(nèi)澇治理時應(yīng)按照城市排水分區(qū)系統(tǒng)建設(shè)相應(yīng)設(shè)施。根據(jù)排水分區(qū)和城市路網(wǎng)、城市宗地性質(zhì)等因素將城市劃為52個管控單元進行管控，城市建設(shè)時嚴格按照管控單元的管控指標要求進行建設(shè)。指標包括管控分區(qū)、分區(qū)面積(ha)、年徑流總量控制率、設(shè)計降雨量(mm)、面源污染控制率、雨水資源利用率等。

3.3 建設(shè)實施過程管控

起點是“土地出讓/劃撥”，重點是“建設(shè)工程驗收”，管理的核心是”三證“(用地規(guī)劃許可證、工程規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃條件核實合格證)”。具體來說，在國有土地出讓環(huán)節(jié)，自然資源和規(guī)劃部門在土地出讓合同條件中，加入年徑流問題控制率等低影響開發(fā)指標；在國有土地劃撥環(huán)節(jié)，自然資源和規(guī)劃部門在辦理選址意見書時，審查建設(shè)項目的低影響開發(fā)建設(shè)目標、技術(shù)路線、措施的、技術(shù)經(jīng)濟的可行性等內(nèi)容；在辦理建設(shè)規(guī)劃許可證環(huán)節(jié)，自然資源和規(guī)劃部門對建設(shè)項目的低影響開發(fā)內(nèi)容進行形式審查；在辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證時，自然資源和規(guī)劃部門、住建部門組織專家委員會、規(guī)委會對建設(shè)項目低影響開發(fā)設(shè)計方案進行審查，并出具審查結(jié)論。在建設(shè)工程規(guī)劃條件核實合格證時，自然資源和規(guī)劃部門、住建部門根據(jù)項目項目竣工圖，審查低影響開發(fā)設(shè)施的建設(shè)情況，核算低影響開發(fā)指標。

4 結(jié)束語

自我2015年啟動海綿城市建設(shè)以來，重點是解決城市建設(shè)中的水環(huán)境、水生態(tài)和內(nèi)澇問題，許多城市取得了一定的成績，有效地抵御了洪澇災(zāi)害。但是，海綿城市的建設(shè)涉及到規(guī)劃與設(shè)計、建設(shè)與管理、地表與地下、工程與非工程等方方面面，也涉及到行政、經(jīng)濟、技術(shù)等多重因素，目前的效果還不能令人滿意。海綿城市的建設(shè)不能一蹴而就，也不可過分夸大海綿城市的作用，要通過科學(xué)規(guī)劃與建設(shè)管控，經(jīng)過長期的科學(xué)探索與不斷實踐，方能將此項工作有效地推進。