論地方立法對我國志愿服務制度化的推進效應
——以黑龍江省為例

孫 剛

隨著我國經濟的發展與社會文明的進步，志愿服務在我國的領域、范圍都有所擴大，但志愿服務的體系機制還不夠完善，志愿服務在組織和服務質量方面也有待提升。為解決這些情況，志愿服務制度化勢在必行，《關于推進志愿服務制度化的意見》對志愿服務地方立法及其制度化起到了不可或缺的作用。課題組將通過深入研究黑龍江省地方立法層面對志愿服務制度化的推動作用，來總結黑龍江省的經驗和教訓，并嘗試提出更好的黑龍江省志愿服務制度化的發展建議，更好發揮志愿服務在現實社會中的積極作用，從而將黑龍江省在志愿服務制度化方面的立法成就與經驗在全國范圍內推廣和發展。

一、國內外志愿服務立法概況

完備的志愿服務法律體系對志愿服務事業的良性有序發展有著重要影響。志愿服務事業有法律體系作為制度支撐，才能更規模化、正規化地穩步推進。從國際層面來看，志愿服務的法律法規體系構建和推動志愿服務制度化，一直是志愿服務研究的重點領域。分析域外發達國家志愿服務法律發展現狀可知，以美國、英國、德國為典型代表的西方國家志愿服務立法，經萌芽、發展、規范階段，已形成較為完善的具有規范化、程序化等特點的志愿服務法律體系，多以成文法形式確定志愿者的合法權益，在保障志愿者權益、促進志愿服務良性發展方面具有重要作用[1]。從國內角度出發，有賴于地方立法和行政法規，我國志愿服務事業蓬勃發展、已取得長足進步。自2003年以來，我國各省份已制定志愿服務地方立法或行政法規等20部，49個規模較大城市近半數已制定志愿服務地方立法[2]。近些年，《志愿服務條例》《關于推進志愿服務制度化的意見》的施行出臺，對志愿服務制度化進程起到了極大的推動作用，在推動社會關系良性發展、保障社會管理更有序和激發社會活力等方面取得了重大進步。

二、地方立法對黑龍江志愿服務制度化的影響

近年來，黑龍江省通過立法和建立制度來推進志愿服務制度化進程。黑龍江省在近二十年陸續出臺了《黑龍江省志愿服務條例》《黑龍江省志愿服務工作規范》等相關規范性文件，為志愿服務的良性發展提供了法律支持。正是在黑龍江省所施行的法律規范下，志愿服務有了新的突破進展，在近十年期間相繼建立了省級志愿服務管理平臺、年度志愿服務工作測評考核機制及優秀志愿者和團隊嘉許機制，志愿服務管理水平也在法律有序的狀態下呈現飛速上升趨勢，走在前列。目前，黑龍江省已有1個團隊和13名志愿者榮獲全國優秀志愿團隊和全國優秀志愿者，并且全省志愿服務測評工作連續兩年得到中央文明辦領導同志肯定。

三、當前黑龍江志愿服務制度化存在的問題

(一)資金短缺，缺乏政策和制度保障

近十年間黑龍江省志愿服務發展存在全國各地志愿服務普遍存在的經費問題。黑龍江省雖通過企業冠名、商業贊助等方式拓展了資金籌措渠道，但仍缺乏穩定的資金來源。經費支持是志愿者組織正常運轉、開展志愿服務活動的必備物質基礎[3]。雖然志愿服務是一項社會公益活動，但對志愿者進行正規化培訓、有計劃開展志愿服務活動、保障志愿者權益等方面，都需要資金的支持和相應政策制度的保護。政府在志愿服務經費保障中發揮著重要作用，占有較大比例，但必須承認的是，目前各級政府尚未將志愿服務經費納入本級財政預算，所能提供的資金支持相對有限。此外，亦存在對志愿者的物質激勵較少、精神激勵形式單一等激勵制度方面的缺陷。

(二)志愿服務隊伍規模仍處于萌芽期

截至2018年12月，黑龍江省建立的地區組織近3萬個，專項組織7萬余個，注冊的志愿者已達375萬人，初步形成了科學合理的組織管理系統[4]。但黑龍江省的志愿服務仍處于初始狀態，在隊伍規模質量上還有待提升，尤其是在突發事件中的應急志愿服務剛剛起步，有關應急志愿服務的各項法律制度還不健全，注冊志愿者數量仍與實際需求數量存在較大差距。志愿服務主體雖為受過教育的學生，有一定質量保證，但數量上仍有待開發。對全社會而言，社會成員參與度還不夠高，仍有待開發的志愿者資源未被充分有效發掘，志愿服務的志愿者隊伍進一步發展壯大受到限制，主要原因還是社會公眾對志愿服務的認知程度不高、對志愿服務的理念了解不足。

(三)志愿服務活動階段性特征顯著，常態化不足

根據黑龍江省的志愿服務時長及其活動開展的研究分析，志愿服務的時長方面不能保證，年服務時長達50小時以上的志愿者人數仍處于不足狀態，難以滿足黑龍江省志愿服務建設的現實需要。同時，黑龍江省經常性志愿服務開展程度不夠，開展程度夠的志愿活動多數集中在節假日和大型活動期間，呈現出階段性特征。

(四)志愿者服務立法亟待完善

當前，我國在志愿服務方面仍沒有頒布全國性的相關立法，只有相關的條例和意見，各地方立法也存在著關于權益保障規定不一的問題，志愿者在志愿服務中的人身權益難以取得法律和制度層面的保障，阻礙志愿服務事業的發展。

四、對黑龍江省志愿服務制度化的建議

(一)完善志愿者立法，建立健全我國志愿服務的法律體系

當前我國與志愿服務密切相關的、具有最高法律效力的專門法律規范是2017年12月1日開始施行的《志愿者服務條例》，該條例在法律位階上僅屬行政性法規，不足以支撐新時期國家治理體系和治理能力進步及志愿服務事業全面高水平發展。為規范志愿服務活動中各參與主體的行為，有序組織開展志愿服務活動，形成有效的志愿服務管理機制，解決國家層面專門立法長期缺位的問題，應當在頂層設計上積極運用全國人大的立法職能，加快國家層面的志愿服務立法，從國家法律層面對我國志愿服務的原則性、基礎性的內容做出規定，為建立更完備的志愿服務法律體系打下堅實的基礎。此外，面對志愿服務活動中問題復雜化、多元化、微妙化趨勢，應當盡早完善現有地方性法規，由全國統一立法推動地方立法，做到志愿服務有法可依，依法落實志愿者管理與激勵舉措，維護公益事業的穩定。

(二)建立健全經費保障制度和財務管理制度

經費問題是阻礙志愿服務發展的重要障礙，所以建立健全經費保障制度和財務管理制度是推動志愿服務發展的關鍵。只有這樣，才能維持志愿服務的正常運轉。志愿服務事業中組織的運行，對志愿者的招募、培訓和表彰及對志愿服務活動的宣傳都需要經費，黑龍江省的志愿服務經費可以結合實際情況，建立黑龍江省志愿服務基金會、黑龍江省志愿服務事業發展基金會和黑龍江省志愿者互助基金會。除了立法層面將志愿服務與社會保障制度相結合，還要從社會層面將志愿服務事業納入社會保障體系，使志愿者在志愿服務期間的人身健康安全得以保障，可以在組織內享受工傷待遇，為志愿服務建立安全保障。

(三)擴大志愿服務活動主體的范圍

黑龍江省乃至全國志愿服務的主體都是受過教育的青年，社會成員涉及層面過于狹窄，因此，對全體社會成員有關志愿服務的正確引導宣傳是擴寬社會成員共同參與志愿服務的關鍵。只有這樣，才能不斷壯大志愿者隊伍，才能更好宣傳志愿服務，弘揚志愿精神，從而帶動全社會進行志愿服務。在這個過程中不能一味尋求隊伍數量的增長，而應保障志愿服務隊伍質量的提升。在招募志愿者工作的同時，要對志愿者進行一定的審核和培訓，完善志愿者激勵機制。

(四)堅持群眾路線，保障志愿服務活動的常態化

志愿服務是為了幫助社會、服務社會，所以，堅持以問題為導向，建立健全志愿服務活動民情收集、反饋和處置機制十分重要。只有這樣，才能保證志愿服務適時適況適宜，推動志愿服務事業的常態化、志愿服務活動的經常性。各市的組織機構可以通過專電熱線、問卷調查、網絡咨詢及民意溝通等形式收集廣大群眾的需求，采集的信息進行分析整合，從而將社會大眾的日常需要明確為具體的志愿服務基本項目，如醫療保健、生活維護等。科學合理分配志愿者的志愿服務范圍，將志愿服務落實到實處，確保志愿服務活動精準有效。

五、結語

深入推進實施志愿服務制度化對當代社會有著重大意義。在全面推進依法治國進程中，及時完善志愿服務法律制度體系會為志愿服務事業持續健康發展提供制度保障，有助于切實保障志愿者合法權益，更好地為志愿服務事業保駕護航[5]。本文以黑龍江省作為切入點，分析了黑龍江省志愿服務制度化進程中遇到的困難和制度瑕疵方面等的問題，希望能為之后的相關理論研究提供更多更可靠的依據和指導。