淺析第三方機(jī)構(gòu)在預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)中的困境及對(duì)策

劉金鹿

摘 要：本文通過(guò)梳理第三方機(jī)構(gòu)在預(yù)算績(jī)效管理中的發(fā)展歷程，分析了我國(guó)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理以來(lái)，不同類型第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作遇到的困境，并就如何解決當(dāng)下的困境進(jìn)行研究和探討。

關(guān)鍵詞：全面預(yù)算績(jī)效管理;績(jī)效評(píng)價(jià);第三方機(jī)構(gòu)

隨著全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的推進(jìn)，由財(cái)政部門(mén)牽頭、預(yù)算單位的績(jī)效自評(píng)已不能滿足各預(yù)算部門(mén)當(dāng)下工作的需要，《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)綜〔2018〕42號(hào)）文件的出臺(tái)細(xì)化了財(cái)政部門(mén)利用第三方的工作。在政策的支持下，可參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作的第三方機(jī)構(gòu)的范圍得到一定擴(kuò)充，包括學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織、私營(yíng)企業(yè)等。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，目前在實(shí)踐中參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)主要包括依托高校成立評(píng)價(jià)研究中心和營(yíng)利性中介機(jī)構(gòu)。回顧第三方機(jī)構(gòu)在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中的發(fā)展歷程，依舊面臨諸多困境亟待解決。

一、第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展歷程

根據(jù)以往中央全會(huì)中對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的定位以及財(cái)政部預(yù)算司出臺(tái)規(guī)章政策的主要內(nèi)容，將我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理劃分為三個(gè)階段.

2003年至2011年是“探索試點(diǎn)”的起步階段。自黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”之后，以《中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》的通知（財(cái)預(yù)〔2005〕86號(hào)）為例，其考評(píng)內(nèi)容“主要為績(jī)效目標(biāo)的完成情況……重大項(xiàng)目……原則上應(yīng)聘請(qǐng)具有相應(yīng)資質(zhì)的外聘專家或中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行，……一般性項(xiàng)目可以由本部門(mén)內(nèi)部相關(guān)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行”，提及了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)可以利用第三方機(jī)構(gòu)的工作，第三方機(jī)構(gòu)“試水”預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。2004年甘肅省首次推行政府績(jī)效第三方評(píng)估，此后，廈門(mén)、深圳、杭州等地方政府于2006年、2007年分別開(kāi)展第三方評(píng)估。但這一階段的規(guī)章政策尚未考慮第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)獨(dú)立性和對(duì)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管等問(wèn)題。

2011年至2017年是“體系建設(shè)”的發(fā)展階段。這一階段，在新《預(yù)算法》頒布的前后，財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)了系列關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的政策文件。《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)）的出臺(tái)，健全了預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作體系，為預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)流程、評(píng)價(jià)指標(biāo)框架和績(jī)效報(bào)告提供了具體的指導(dǎo)意見(jiàn)，豐富了評(píng)價(jià)對(duì)象和評(píng)價(jià)內(nèi)容。在利用外部專家和中介機(jī)構(gòu)時(shí)，指出“財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)第三方組織參與績(jī)效評(píng)價(jià)的工作進(jìn)行規(guī)范，并指導(dǎo)其開(kāi)展工作”。而《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012―2015）》（財(cái)預(yù)〔2012〕396號(hào)）則強(qiáng)調(diào)了“第三方評(píng)價(jià)可以在接受財(cái)政或預(yù)算部門(mén)委托的情況下獨(dú)立開(kāi)展”。

2017年之后是“全面實(shí)施”的建設(shè)階段。自黨的十九大報(bào)告提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”，財(cái)政部頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào)）提出要在預(yù)算“編制環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)、決算環(huán)節(jié)”實(shí)施的預(yù)算績(jī)效管理，同時(shí)也提到“引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理，加強(qiáng)執(zhí)業(yè)質(zhì)量全過(guò)程跟蹤和監(jiān)管”。

二、第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)的困境

1.不同類型的第三方機(jī)構(gòu)“短板”不同

（1）依托高校成立的評(píng)價(jià)研究中心。依托高校成立評(píng)價(jià)研究中心特點(diǎn)是“側(cè)重理論”，其中最為重要的工作內(nèi)容是負(fù)責(zé)開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)價(jià)前沿理論及實(shí)務(wù)規(guī)范研究，同時(shí)對(duì)接地方政府相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目及咨詢工作。一些評(píng)價(jià)研究中心，如華南理工大學(xué)政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心在探索預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程中，不僅承接多項(xiàng)國(guó)家重大課題，也為部分地方政府提供績(jī)效評(píng)價(jià)及決策咨詢，實(shí)現(xiàn)了雙贏。若想以評(píng)價(jià)研究中心推動(dòng)第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作，仍面臨下述兩個(gè)方面的問(wèn)題。

一是評(píng)價(jià)研究中心數(shù)量仍然較少。目前可在搜索引擎查實(shí)的評(píng)價(jià)研究中心不足十家，且多集中于北上廣等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然其他省市通過(guò)購(gòu)買(mǎi)異地預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)在一定程度上能夠解決對(duì)第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的爭(zhēng)議，但是難免會(huì)遇到“水土不服”的情況;加之預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)是動(dòng)態(tài)一體化的過(guò)程，在沒(méi)有信息平臺(tái)時(shí)，異地績(jī)效評(píng)價(jià)有時(shí)難以解決“及時(shí)性”的問(wèn)題。

二是尚未形成國(guó)家級(jí)研究評(píng)價(jià)協(xié)會(huì)。目前，各地研究評(píng)價(jià)中心多以“校政合作”的方式由省級(jí)財(cái)政廳牽頭成立，多數(shù)研究評(píng)價(jià)中心的工作已取得顯著成效，工作模式對(duì)其他省市的預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作具有借鑒意義，值得在全國(guó)范圍內(nèi)推廣經(jīng)驗(yàn)成果。目前，財(cái)政部下設(shè)的全國(guó)預(yù)算與會(huì)計(jì)研究會(huì)主要作為社會(huì)學(xué)術(shù)團(tuán)體，一定程度上難以承擔(dān)研究評(píng)價(jià)中心工作模式和經(jīng)驗(yàn)的推廣。

（2）營(yíng)利性中介機(jī)構(gòu)。營(yíng)利性中介機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是“側(cè)重實(shí)務(wù)”，相對(duì)于高校注重國(guó)內(nèi)外預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)的理論研究，營(yíng)利性中介機(jī)構(gòu)更注重實(shí)務(wù)層面的操作。以資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所為例，任何服務(wù)都是需要具有專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備人才在評(píng)估準(zhǔn)則要求下執(zhí)行，并且無(wú)論是事前、事中還是事后，都要接受行業(yè)協(xié)會(huì)及法律監(jiān)管，才能使評(píng)估師在執(zhí)業(yè)真正做到“有依據(jù)”“有功夫”“有懲戒”，保證執(zhí)業(yè)質(zhì)量。資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所若想將預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)作為業(yè)務(wù)擴(kuò)展的方向，仍面臨三個(gè)方面的問(wèn)題。

一是雖然2011年至2014年期間財(cái)政部制定了諸如評(píng)價(jià)方案和共性指標(biāo)體系（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)、財(cái)預(yù)〔2012〕396號(hào)、財(cái)預(yù)〔2013〕53號(hào)和財(cái)預(yù)〔2014〕45號(hào)），一些省市的研究評(píng)價(jià)中心基于地方特色建設(shè)的個(gè)性指標(biāo)庫(kù)，其他省市在評(píng)價(jià)過(guò)程中對(duì)這些指標(biāo)“拿來(lái)就用”，是否適合預(yù)算單位所在的省份的實(shí)際情況還有待商榷，評(píng)價(jià)人員在實(shí)際工作中缺少具有可操作性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

二是已出版預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)書(shū)籍刊物多以理論研究為主，鮮有公開(kāi)的、成熟的案例以供學(xué)習(xí)參考，不具備中介機(jī)構(gòu)培養(yǎng)專業(yè)人才的可行性，致使實(shí)務(wù)中具備完整知識(shí)體系、能夠?qū)ｉT(mén)從事預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的人才匱乏，營(yíng)利性中介機(jī)構(gòu)承接該業(yè)務(wù)“心有余而力不足”。

三是目前已頒布實(shí)施的法律法規(guī)尚未針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)行為制定懲戒條款，以《資產(chǎn)評(píng)估法》為例，第七章“法律責(zé)任”共有十一條條款規(guī)定了評(píng)估專業(yè)人員和評(píng)估機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。而如何界定評(píng)價(jià)人員和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)工作中的責(zé)任以及如何懲戒，在法律層面暫時(shí)還是空白。

2.第三方機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)工作中會(huì)面臨“數(shù)據(jù)障礙”

各省市財(cái)政部門(mén)在引入第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，其獨(dú)立性一直備受爭(zhēng)議，其中主要原因在于委托方和各地方監(jiān)管方實(shí)質(zhì)上是一體雙面，容易對(duì)第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施“壓力”;且基于財(cái)政性資金無(wú)法做到實(shí)時(shí)公開(kāi)等原因，未受聘的第三方機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體其實(shí)很難對(duì)預(yù)算管理的各環(huán)節(jié)實(shí)施全方位監(jiān)督。2019年財(cái)政部在全國(guó)范圍內(nèi)共設(shè)立35個(gè)監(jiān)管局能夠遏制委托方的施壓，有效解決第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足的問(wèn)題。那么，委托方提供的信息數(shù)據(jù)的真實(shí)性將成為影響績(jī)效評(píng)價(jià)的公允性又一重要影響因素。

以“廣東省財(cái)政預(yù)算指標(biāo)庫(kù)”提供的指標(biāo)數(shù)據(jù)表為例，指標(biāo)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)=實(shí)際值/計(jì)劃值字副攴種擔(dān)導(dǎo)手道叢從諂蘭劭己訟殖〔杉殖〔杉嗍怯晌蟹教峁┑模粑蟹蕉允導(dǎo)適菪鉅廡奘危諶交菇媼佟笆菡習(xí)鋇奈侍狻2歡允蕕惱媸敵越械韃榛嵊跋烊方讜に慵ㄐУ鈉蘭酆妥鈧盞鈉蘭勱峁晗傅韃槭菰蚧崠磁喲蟮墓ぷ髁浚蠱蘭廴嗽畢萑肓僥丫車亍？

三、第三方機(jī)構(gòu)解決預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作的對(duì)策

1.推動(dòng)全國(guó)性協(xié)會(huì)的建立或者擴(kuò)充相關(guān)協(xié)會(huì)的工作內(nèi)容

以財(cái)政部下設(shè)的部屬事業(yè)單位中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)協(xié)會(huì)為例，其職能包括應(yīng)用指南的制定和執(zhí)業(yè)質(zhì)量的檢查等，可以為審計(jì)人員在執(zhí)業(yè)過(guò)程中提供實(shí)務(wù)指引及執(zhí)業(yè)約束，對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作，也可以借鑒該思路。如在財(cái)政部下設(shè)全國(guó)性協(xié)會(huì)或者擴(kuò)充相關(guān)協(xié)會(huì)的職能范圍，包括案例庫(kù)和評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)的建設(shè)、協(xié)助相關(guān)部門(mén)進(jìn)行懲戒條款的制定、績(jī)效評(píng)價(jià)工作的檢查、績(jī)效評(píng)價(jià)工作理論研究和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的推廣等，全方面規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)過(guò)程，提升第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)工作質(zhì)量。

2.推進(jìn)研究評(píng)價(jià)中心和營(yíng)利性中介機(jī)構(gòu)互派人員交流學(xué)習(xí)

目前，研究評(píng)價(jià)中心主要通過(guò)組織培訓(xùn)等方式對(duì)營(yíng)利性中介機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作給予理論和實(shí)務(wù)操作的指導(dǎo)，其實(shí)，營(yíng)利性中介機(jī)構(gòu)在其他鑒證領(lǐng)域業(yè)務(wù)的豐富經(jīng)驗(yàn)可以為研究評(píng)價(jià)中心績(jī)效評(píng)價(jià)工作擴(kuò)寬思路。鑒于研究評(píng)價(jià)中心和營(yíng)利性中介機(jī)構(gòu)特點(diǎn)的不同，在推進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作的過(guò)程中，可以考慮雙方互派人員參與對(duì)方承接的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，既能促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量的提升，也能從側(cè)面對(duì)第三方機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)工作中的客觀性予以佐證。

3.加快預(yù)算績(jī)效管理信息平臺(tái)的研發(fā)和推廣

管理信息平臺(tái)具有降低人力和信息成本、能夠?qū)崿F(xiàn)信息資源的有效利用、推動(dòng)流程再造等作用。以2018年溫嶺市完成的預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)一期開(kāi)發(fā)為例，通過(guò)構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理閉環(huán)結(jié)構(gòu)，打造“目標(biāo)申報(bào)、跟蹤監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用”四大模塊，環(huán)環(huán)相扣，形成鉤稽比對(duì)關(guān)系，起到實(shí)時(shí)跟蹤的作用，一定程度上能夠保證異地第三方機(jī)構(gòu)“及時(shí)”評(píng)價(jià)。同時(shí)輔以大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)的提取，能夠保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性，有效解決第三方機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)工作中面臨的“數(shù)據(jù)障礙”問(wèn)題，從而能夠提升預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)的質(zhì)量。

四、結(jié)語(yǔ)

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理建設(shè)服務(wù)型政府的必要途徑之一，而第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府服務(wù)的評(píng)價(jià)和監(jiān)督可以加快推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。若想更加有效發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)在預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)中的作用，既需要政府部門(mén)的政策支持和政策跟進(jìn)，更需要第三方機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，提升自身水平。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：王文龍）