上海市農村養老問題及對策

方雪嬌 陳繼鋒 朱永星

[摘 要]隨著老齡化程度的加劇，養老已經成為了政府工作中的一項重要議題。農村地區經濟相對落后，其養老工作的開展方式也不同于城市。奉賢區地處上海郊區，城鎮、社區、傳統村等同時存在于區域內，這使得奉賢區的基層養老工作呈現出復雜的態勢。青村鎮的居民分布于城鎮、社區、集中居住村和傳統村，是奉賢農村地區養老工作養老工作發展的典型。

[關鍵詞]農村養老;養老服務;老齡化

隨著社會人口結構的變化，老齡化程度的加劇，養老已經成了政府工作中的一項重要議題。今年上海養老服務的四項重點工作為大力發展“嵌入式”養老、提升養老服務質量、全面推進農村養老、推進長三角養老一體化。農村地區經濟相對落后，其養老工作的開展方式也不同于城市。奉賢區地處上海郊區，城鎮、社區、傳統村等同時存在于區域內，這使得基層養老工作呈現出復雜的態勢。青村鎮居民分布于城鎮、社區、集中居住村和傳統村，是奉賢農村地區養老工作發展的典型。

一、青村鎮養老服務概況

1.養老金水平逐步提高

目前，養老金已經基本覆蓋到了每一位老人。此外，對高齡老人的優待政策也在不斷完善。青村鎮為90歲以上老年人每天贈送一瓶營養奶，同時發放營養補貼，百歲老人每人每月300元，90-99歲老人每人每月100元。3038戶70歲以上純老家庭享受液化氣免費配送。青村鎮為所有100周歲以上的老人過生日①。

2.醫療保障水平逐步提高

60-80歲老人參加農村合作醫療享受每人減免100元，80歲以上全額減免。青村鎮制定了針對60歲以上老人的幫扶項目，農村低收入家庭醫藥費報銷后自負部分超過3000元、“鎮保”當年度統籌以后自負部分超過10000元的，再報銷自負部分的20%，其中農村低收入家庭1000元起付。60歲以上參加農村合作醫療的低保家庭成員，兩眼視力低于0.3的，可接受免費的白內障手術。另外，社區衛生服務中心為80歲以上新農合老年高血壓患者減免部分藥費。社區衛生服務中心每年都為全鎮60歲以上的老年人開展免費體檢，并啟動了50-74歲的常住人口的大腸癌篩查工作和60歲以上老年人的肺炎疫苗接種工作。同時，社區衛生服務中心還與一些老人簽訂了家庭醫生服務協議，經常深入村、居開展健康咨詢等活動。

3.養老服務體系不斷完善

青村鎮現有養老院4所，其中公辦養老院1所，民營養老院3所，目前共計核定床位871個。為滿足日益增加的獨居老人日常養老需要，近年來著重加強了日間服務中心、宅基睦鄰點和居家養老服務的建設。在李窯村、西吳村、張弄村、灣張村等傳統村建成了小型老年宅基睦鄰點“四堂間”，即“吃飯的食堂、聊天的客堂、議事的廳堂、學習的課堂”。在居家養老服務提供方面，青村鎮現有服務人員221人，服務對象1052人。對其中的五保戶、90周歲以上的老人、75周歲以上的重點優撫對象、75周歲以上的市勞模、75周歲以上的僑眷、60年以上黨齡的老黨員和低保家庭中的老人等七類人員提供免費服務，其他對象根據年齡、養老金性質收費，對需要服務的經濟困難對象給予一定的補助。

4.老年精神文化事業得到發展

青村鎮選舉產生了老年協會理事會班子。全鎮現有老年文化、體育團隊13個，這些團體積極發揮特長，經常參加“三下鄉”等各類演出。各村、居委均設立了老年活動室，為老年人開展活動提供了條件較為優越的場地。鎮老年學校完成了“老年學校能力提升計劃”市政府實事項目，進行了硬件設施的改造。目前，鎮老年學校開有10個老年教育班。

二、目前存在的問題與不足

1.老人對宅基睦鄰點和日間服務中心的認知和接受程度較低

宅基睦鄰點和日間服務中心利用率不高，大部分老人對在家養老以外的養老方式接受度較低。

2.居家養老服務人力不足

由于對居家養老的需求量較大，造成了服務人員的短缺。此外，服務人員的職業素質也面臨著很大的挑戰：其一，居家養老服務人員在年齡上普遍偏大。有部分從業者甚至自己已經到了退休年齡，精力和身體狀況無法勝任工作。這一現象不但存在于居家養老的服務人員中，在養老院的工作人員中也存在這種情況。其二，服務人員的培訓相對不足。對居家養老服務人員，目前已經有相應的崗前和周期性培訓，但仍有一些不規范行為存在。提高服務人員的技能水平和職業素養將是提高目前居家養老服務效率的一條重要途徑。

3.日間服務中心和宅基睦鄰點的人員不足

由于人員配置的短缺，日間服務中心和宅基睦鄰點的多項功能未能實現，或沒有完全發揮。由于缺乏專門或兼職人員的管理組織，一些日間服務中心和宅基睦鄰點的功能退化成了簡單的食堂和棋牌室，而開展學習、健身和其他文娛活動的功能則沒有體現。在有人員進行日常活動組織的宅基睦鄰點，這類活動就可以開展起來，大大提高了設施的利用率。由于人力資源的配置不到位，一些建設良好的基礎設施被閑置，造成了資源浪費;同時也不利于被服務的老人全面認識日間服務中心和宅基睦鄰點的功用。

4.養老院的資源配置存在不均衡

目前鎮上唯一一家公立養老院由于改建等原因，只有滿員狀態一半的容納能力，目前已沒有床位空余，想入住老人要排隊等床位。而幾家民營養老院，由于收費標準的不同，在不同程度上存在床位空余的現象。其中金蘋果養老院有近三分之一床位空余，收費更高的蘭公館則達到了一半以上。

5.各個分支機構間的功能不統一

由于日間服務中心、宅基睦鄰點等養老模式的開辦時間較短，尚未形成統一的制度，造成各個機構間在功能設置和具體運行上存在較大的差異。各社區、村的日間服務中心或宅基睦鄰點有自己制定的日常工作制度，但在更大的范圍內，沒有統一規章。盡管在這些基層機構開辦時，鎮相關單位有相應的規劃和指導性意見，但目前還沒有制定出一套規范化的制度。

6.社會資本進入較少

日間服務中心、宅基睦鄰點和居家養老的工作人員均由政府聘請和負擔，所有設施也由各級政府部門出資建設和維護，資金困難的問題是普遍存在的。目前大部分的養老工作都是由政府包辦。在未來如果能引入社會資本，一方面有助于減輕政府財政負擔，另一方面也有利于激發市場活力，為老年群眾提供更豐富、優質的養老服務。

7.社會協同的力度有待加強

養老作為一項帶有公益性質的事業，吸引著一些公益組織無償投入人力財力。目前養老院會經常性地迎來社會志愿者組織慰問老人。由于這些組織的自發性和缺乏統一調配，往往出現服務的時間和內容并不是養老院所需要的情況。同時，社會公益組織的主要服務對象是公辦養老院，對民營養老院投入的人力物力較少。在養老機構的地理分布上也存在不合理的現象，如緊鄰養殖場等，需要政府進一步發揮職能，加強社會協同。

三、進一步完善養老服務體系對策建議

青村鎮的基層養老狀況，是上海市郊區基層養老的一個縮影，同時，青村鎮在發展完善養老服務體系中所遇到的問題，也是許多鎮、社區的養老事業所共同面臨的問題。為實現進一步發展養老服務事業的目標，本文提出以下三個方面的對策建議。

1.管理規范化

（1）進一步完善制度建設。針對目前缺乏鎮一級的統一制度規定的情況，建議有關部門依照相關法律法規以及上級政府關于養老服務發展的精神，結合本鎮和各個社區、村的實際情況，制定出一套完整、詳細、易于實施的總章程。在章程中明確每種養老服務模式的主要目標人群、功能設置、人員配置和服務規范。各個養老服務機構，應在這一章程的基礎上，針對自身所在地的具體情況，修訂及完善現有服務規章，并嚴格執行，將全鎮的養老服務納入制度化、規范化的軌道上來。

（2）加強人員培訓和管理。青村鎮對居家養老的服務人員已經有崗前和周期性培訓制度，但專門針對老年人的生活方式、思想觀念、交流方法等開展的培訓尚不足，在具體的服務過程中，會和服務對象產生一些摩擦。缺乏相應的專門人才是目前一個比較突出的問題。基于以上問題，對養老服務人員的培訓應適當地向專業化、長期化方向過渡。根據一些服務對象反映的服務人員流動性大現象，應該加強對服務人員的管理，在任用上以長期穩定人員為主。

（3）建立有效反饋機制。養老服務從本質上來說屬于服務行業，因此與服務對象的及時溝通，得到真實的反饋意見是十分重要的，這就要求政府部門在養老服務體系中建立暢通的反饋機制。通過反饋渠道，既可以及時獲得當下工作中存在的問題、老年群體的需求情況等信息，也可以反過來宣傳養老服務工作的進展，讓服務對象更好地享受到各項養老服務。

2.供給精準化

（1）針對現實需要，全面優化供給結構。實地調查顯示，選擇在自家居住養老的老人占到了絕大部分。對居家養老服務的旺盛需求，造成了這方面的供給達不到實際的需求量。與此同時，在一些社區、村，老年居民對所在地的日間服務中心、宅基睦鄰點等設施及提供的服務認知度和需求度較低，出現了供大于求的現象。這樣的供需不平衡現象，一方面導致了老人不能充分地享受到養老服務，另一方面低利用率的服務設施會造成人力和財力的浪費。居家養老服務的旺盛需求是由農村地區的經濟基礎和社會文化背景共同決定的，在短期內很難有較大的改變。因此，加強對此類養老服務的投入，增加供給，是目前政府部門需要考慮的舉措。相對來說，日間服務中心、宅基睦鄰點作為對居家養老和養老院集中養老的補充形式，并非不重要，但在當前的形勢下需求并不緊迫，在網點的建設和功能的設置上，不可貪多求全。如果一步到位建設養老服務機構，就需要較高的建設成本，過高的后續維持開支。應當在滿足基本需求的基礎上，留下空間，根據需求的優先級，逐步拓展和完善各項功能。

（2）逐步實現服務下沉。目前的基層養老呈現出一定的集中化態勢，造成了覆蓋面不足，老人享受服務不夠便利的問題。在接下來的工作中，應當逐步推進服務的下沉，將養老院及其他養老服務機構的一些功能下放到基層，實現養老服務結構的扁平化，讓基層的養老服務更加貼近當地居民的需要。在實際操作過程中，可以就地聘請當地人作為工作人員，既增加了與服務對象的親切感，也節約了成本，方便管理。

（3）建立長效監測機制，追蹤供需變化。隨著社會和人口結構的變化，對養老服務的需求也是在不斷變化著的。例如許多老人家屬表示，在自己退休后會選擇在養老院養老。究其原因，是獨生子女政策以及社會思想觀念變化帶來的影響。因此，可以推測在未來的10-20年以內，機構集中養老在農村地區或將逐漸形成主流趨勢。然而在政策制定的層面上，必須有切實的數據來支持決策。建立長效監測機制，及時對本鎮的養老需求情況進行摸底調查，并根據調查的結果，對養老服務的投入重點做出相應的調整，做到供給和需求的平衡，在滿足養老服務需求的同時，避免資源的不當投入。

3.服務社會化

（1）建立政府為主導，社會資本有序參與的養老機制。隨著社會老齡化程度的不斷加深，未來對各種養老服務的需求將會持續上升，政府一手包辦的模式將不足以應對未來的養老服務發展趨勢。“保基本、促多元”將是一條較好的解決路徑。政府在建立社區養老體系時，要注意量力而行，與此同時，適當引入社會資本，在資金來源上實現政府出資、社會贊助、社區經濟收入、有償服務收入相結合。針對不同層次的養老需要，引入更多有資質、有實力、有技術的民營機構，將社會福利和市場經濟相結合，使養老服務業得到更大發展，惠及更多老年群眾。

（2）貼近群眾需要，創造更多便民服務。日間服務中心提供的送餐到家服務、學雷鋒日活動等，都受到了服務對象的廣泛好評，其關鍵就在于切實滿足了老人的需要，為他們的生活提供了方便，而這樣的需求在老年群體中是大量存在的。在實地調查中，有大量的受訪對象反映了就醫不便的問題，通過設置鄉村醫療點、增加送醫下鄉的頻次等措施，可以加以改善。及時了解老人的迫切問題，提供及時的針對性服務，將有效地增加服務對象的獲得感和滿意程度。而在這些服務的提供方式上，可以通過政府購買來實現，既充分利用了社會資源，也減輕了政府的管理壓力。

（3）建設民間互助機制。鄰里守望是中華民族優秀傳統，在農村地區也得到了很好的保存。由政府和社區牽頭，建立有組織的社區老年人互助團體，是對現有養老體系的一種有益補充。在目前主要是各自在家養老的老年群體中，發揮互助組織的作用，可以有效地化解老人的精神空虛，并降低突發事件的風險。

注釋：

①數據來源于上海市奉賢區民政局資料。

（作者單位：中共上海市奉賢區委黨校）

（責任編輯 王 玉）