加強黨建引領 推進社區共治

張敬芬

[摘 要]黨的十九大提出打造共建共治共享的社會治理格局，強調“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。上海市嘉定區馬陸鎮面對快速城市化給基層社會治理帶來的新挑戰，以黨建為引領，積極探索“We家行動”，形成了獨具特色的社區共治自治做法，為城郊區基層社會治理探索了一條新路徑，帶來了許多啟示。

[關鍵詞]城市化;黨建引領;社區共治;居民自治

黨的十九大提出，提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局。強調要“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法制化、智能化、專業化水平”①。2018年11月，習近平總書記在上海考察時又強調“城市治理的最后一公里就在社區”②，要求上海繼續探索符合超大城市特點和規律的城市基層黨建工作新路，走出一條中國特色超大城市社會治理的新路子。這既是對提高社會治理水平提出的新要求，也為社會協同治理創新指明了方向。為積極應對嘉定新城建設發展的戰略任務，推進社會治理精細化，上海嘉定新城（馬陸鎮）緊緊圍繞依托

“鎮管社區”模式改革，以區域化黨建為引領，以區域共治自治為核心，推出社區“We家行動”，廣泛動員各方力量參與社會治理，探索形成了符合嘉定新城實際、凸顯嘉定新城特色的社區共治自治工作新模式，切實解決了服務群眾最后一公里的難題，有效地促進了基層社會治理。

一、馬陸鎮“We家行動”的創新背景

2014年，習近平總書記在全國兩會參加上海代表團審議時指出：社會治理“核心是人、重心在城鄉社區、關鍵在體制機制創新”。2016年，習近平總書記在全國兩會參加上海代表團審議時又提出，希望上海“在推進社會治理創新上有新作為”，并強調“城市管理應該像繡花一樣精細”。2014年，上海市委把“創新社會治理、加強基層建設”列為“一號課題”，并在此基礎上形成“1+6”文件，其中明確提出“深化拓展網格化管理、提升城市綜合管理效能”的新要求。落實中央、市委、區委要求，從實際出發探尋適合自身特點的社區治理方式，是基層黨組織和政府實施社會治理創新所面臨的中心任務。

隨著我國社會的快速轉型，單位制的逐步解體，公共利益表達與訴求呈現出多元化的趨勢。同時，基層社會的“碎片化”、社會成員的“原子化”使城市社區治理面臨很多問題和挑戰。嘉定新城（馬陸鎮）于2011年8月調整成立，隨著城市化進程的加快和新城建設的推進，大量樓盤落成、大量人口涌入，目前全鎮共有12個行政村、6大鎮管社區、1個工業園區以及34個居委會（其中14個籌建組）。由于管理主體的地域和職責權限不清，管理環節上的權責失衡和條塊協同不暢，導致社區治理難題頻現。

問題一：管理難以覆蓋。由于前期新城建管分離的建設方式，導致管理范圍內監管脫節問題明顯。如學校、醫院門前“黑摩的”多，管理無序;綠化帶衛生堪憂，管理難度大。轄區在建工地數量多，占道堆物、亂倒渣土現象頻發。

問題二：管理力量難平衡。雖然各社區配備了獨立的管理人員和聯勤隊伍，但面對區域內繁重的日常事務，管理力量仍然緊缺。

問題三：服務配套跟不上。新城教育、醫療等公共服務設施配套建設滯后于居民導入的速度，并且不能滿足居民多元化的服務需求，導致社會矛盾凸顯。

問題四：社區共同體意識不強。由于新城居民來自不同地方，且各社區入住率高低不等，真正適合居民廣泛參與的活動載體不多，導致居民缺乏社區認同感、歸屬感、幸福感。

隨著嘉定新城城市化建設的不斷推進，政府已無法涵蓋和包容日趨分化的多元管理和服務需求，因此，構建區域共治與居民自治交融互動的治理格局成為社區發展的必然選擇。

二、馬陸鎮“We家行動”的基本做法

為積極應對嘉定新城建設發展的戰略任務，推進社會治理精細化、嘉定新城（馬陸鎮）于2015年推出社區“We家行動”綜合工作項目，廣泛動員社會力量參與社會治理，探索中形成了獨具特色的做法。“We家行動”中，“We”是“微” “維”的諧音，也是中文“我們”的意思，寓意微小的個體能夠通過聯合具有更大的能量，代表項目希望通過培養和激發社會管理多元主體的“家園”共同體意識，共同為維系、經營和建設美好家園貢獻力量。

1.堅持理念創新，構建“We板塊”，推動社區生活共同體建設

思路決定出路，敢闖新路，樹立符合現代社區發展方向的新理念新思路，才能在遇到問題時靈活應對、恰當處理。馬陸鎮黨委以先進的思想理念引領基層治理創新，創建We聯盟、We睦鄰、We智創三大發展板塊，通過平臺建設的不斷創新和保障機制的不斷完善，推動社區生活共同體建設。

（1）堅持民需為本、共治家園，創建We聯盟。以鎮管社區為基礎，各社區建立了由駐區單位、社會組織、自治組織等多元主體組成的區域共治聯盟平臺，完善聯動機制，深化聯合項目、實現聯建目標，構建“事務共商、問題共管、資源共享、發展共謀”的社區共治格局。

（2）堅持民聚為家、情融鄰里，創建We睦鄰。以自治家園為基礎，由專委會成員、樓組長、義工、群團組織等社區自組織組成自治聯合會，通過“啟動社區日、發現社區人、講述社區事、共敘鄰里情”，推進自我教育、自我服務、自我管理、自我監督，打造共同價值，引領睦鄰風尚。

（3）堅持民智為源、眾創未來，創建We智創。以社區發展基金為基礎，啟動“家園未創”“社區We創” “服務微創”三大類社區眾創項目，引導社會組織、社區居民共同參與，關心家園建設，群策群力推動社區家園建設、環境治理、文化培育。

2.拆除分割“圍墻”，形成共治合力，變“單打獨斗”為“齊抓共管”

馬陸鎮黨委以政社互動為核心，采取一系列工作措施，拆除分割“圍墻”，形成共治合力，有效調動轄區各方組織參與社區建設的熱情，盤活社區資源，形成

“共建、共治、共享”的社區治理格局。

（1）依托黨建大聯盟，促進多元主體互通互信。在社區推行“一核兩網五化”黨建模式。即以社區黨總支為領導核心，構建組織架構網和信息化工作網，實現

組織設置網格化、工作運行民主化、黨員管理復合化、服務群眾集成化、保障體系標準化。建立直接聯系服務制度。由社區黨組織建立了面向轄區單位的“上門走訪-了解訴求-解決問題-及時反饋”的聯系服務制度，主動走訪對接轄區內各類駐區單位，提供護院護校、區域安保等服務，建立區域成員互信關系。推行雙向服務認領項目。為進一步整合轄區各類資源，社區黨組織搭建了“社區-單位”雙向服務平臺，定期召開共建聯席會議，將轄區單位的“資源”與社區“需求”相對接，并通過契約化共建方式，形成信息互通、發展共謀的互助互動格局。

（2）搭建三會大平臺，促進區域發展共商共治。建立黨建引領下的“社區成員代表大會、社區共治委員會、社區專項工作組”三位一體的社區共治發展網絡。社區成員代表大會由轄區企事業單位、社會組織、自治組織等多元主體按比例推選產生，定期圍繞社區重點工作推進、公共事務管理等內容進行溝通交流和共商共議共決。社區共治委員會由社區成員代表大會推選產生，負責落實閉會期間區域事務、項目的處理、推進。社區專項工作組由社區共治委員會根據工作需求，物色專業人員和志愿者組建，實際承擔轄區各類專業管理和專項治理工作。

（3）打造三云大數據，促進轄區資源化零為整。在共治網絡建設的基礎上，通過梳理轄區成員清單、資源清單、需求清單、項目清單，形成“信息云、智慧云、服務云”大數據庫，并以此為基礎，建立了心愿認領、服務項目菜單、微信服務預約等項目，提高社區資源的整合率和使用率。例如，馬陸鎮眾芳社區依托“云晶”可視化綜合管理系統和大數據監測及預警中心兩大平臺，開通黨建園地、百事幫項目、一站式服務大廳、網聯物業、網上業委會、書記工作室等欄目，為居民提供“24小時”終端服務。依托“環保幫”線上線下服務載體，開展垃圾分類科普培訓、趣味活動、積分兌換等，打造“綠色家園”。

3.凝聚歸屬感，激發主人翁意識，變“被動參與”為“主動創造”

社區是人們生活的家園，社區精神的樹立又來自一個個社區的文化傳承和生活實踐。馬陸鎮通過文化引領，培育自治隊伍、建立自治聯合會、打造扶持體系等措施，凝聚社區居民的歸屬感，激發主人翁意識。

（1）培育自治工作隊伍，作為促進自治發展的“開

門鎖”。社區黨員、居委干部是社區自治的帶頭人。馬陸鎮積極推行社區黨員雙報到、雙報告等工作制度，通過黨員干部的先鋒模范作用，促進基層民眾參與社會治理。在加強“四制”建設（聯系居民制、分片負責制、教育培訓制、社工值日制），提高社工基本素養的基礎上，組織社工參加自治項目工作坊等專項培訓、建立惠民法律工作室、小區議案征集制等平臺，通過“壓擔子、給位子”，激勵社區骨干人員作用的發揮。

（2）建立自治聯合會，作為促進自治發展的“主引擎”。由社區專委會、樓組長、義工、群團負責人等骨干隊伍組建成立社區自治聯合會，打造體現社區文化特色的生活、工作、學習坊。生活坊圍繞“社區建設微認識、家風家訓微互動、鄰里風采微展示、睦鄰風尚微引領”，形成社區發展時間樹、社區客廳、鄰里風采展示區、樓道睦鄰角建設等社區文化景觀，打造共同價值，引領睦鄰風尚。工作坊圍繞“居民微論壇、樓組微管理、義工微服務、自治微項目”，根據小區實際創新星級義工、寵樂園、聯勤樓組網格化等工作項目，加強自我服務，深化自我管理。學習坊圍繞“書記微課堂、社工微講義、居民微沙龍、專家微講座”，發揮能人資源，拓展教育形式，促進素養提升。并成立社區安全巡邏隊、騎游社、志愿服務基地等隊伍，開展自我服務和自主管理，吸引居民對社區的關注、參與和認同。

（3）打造扶持體系，作為促進自治發展的“助燃

劑”。為了更好地凝聚社會力量和群眾智慧，助力社會治理，由政府提供必要的人力、物力、財力資源，精準有效地為社區居民提供服務。一是保障經費。通過建立“鎮發展基金-社區（居籌）公益金”模式，對口扶持各類優秀自治項目深化。例如，2016年7月，設立嘉定新城（馬陸鎮）社區發展基金，總金額500萬元。再如，2017年，“We智創”社區項目申報通道啟動，首批35個項目成功入選本年度社區項目資金扶持計劃，共涉及金額約100萬元。二是保障場地。制定居委用房管理制度，對條件成熟的居委，試點由群團骨干落實用房日常管理。三是給予榮譽。建立自治典型人物、典型事跡征集機制，通過年度表彰、案例匯編、影片拍攝等方式，宣傳推廣。

4.延伸服務觸角，提升服務品質，變“零打碎敲”為“一站體驗”

服務功能是基層黨組織最基本的功能。基層黨建工作的生命力在于服務群眾。馬陸鎮黨委在“We家行動”中不斷延伸服務觸角，提升服務品質，變“零打碎敲”為“一站體驗”。

（1）創新“智”服務。針對新城主體居民文化層級較高的現狀，各社區率先引入“智能服務”理念，通過打造QQ業主群、微信公眾平臺，使居民與社區間互動更便捷;通過引入東方網等社會力量，推動“線上線下”雙向互動。

（2）擴展“公”服務。以“保基本”為總基調，建立鄰里中心，促進社區事務受理、文化體育服務、助老助殘服務、衛生服務等資源向社區延伸，為周邊居民提供包括“基本公共服務”和“基本生活服務”在內的8大類公共服務功能。

（3）引領“近”服務。聯合區域各主體力量，推動便民集市常態化，各社區定期開展周末便民集市活動，聯合屬地志愿者、社會組織、職能部門等，為居民提供咨詢、醫療、磨刀、換物等便民生活服務，讓居民的需求“不出小區”就能有人問、有人干、有人管。

三、馬陸鎮“We家行動”的主要成效

“We家行動”是嘉定新城（馬陸鎮）以上海市委“1+6”文件為指引，在鎮管社區管理模式下，以區域共治自治為核心，打造的城市家園營造、發展計劃。堅持居民需求導向、多元參與導向與績效評估導向的基礎上，有效克服了傳統城市社區治理碎片化的狀態，有效滿足和及時回應社區群眾日益多元化、個性化、精準化的社區服務需求，暢通了社區群眾利益表達和訴求的渠道，解決了群眾的實際困難，化解了社區矛盾。目前，已形成60多個共治自治項目。自啟動以來，“We家行動”致力于通過培育社區公益精神，塑造社區公序良俗，積淀社區文化傳承，整合社區社會資源，構建了黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，初步形成了開放包容、人本和諧的社會生活共同體。其主要成效體現為多元治理主體的“四個轉變”。

一是政府部門形成了從領導到指導、從指揮到合作、從包辦到共管、從管理到服務的轉變。二是駐社區單位形成了從客人到主人、從無關到有關、從被動到主動、從同情到支持的轉變。三是居委會實現了從依賴到自主、從順從到自立、從配角到主角的轉變。四是社區居民實現了從小家才是家到社區是我家、從社區讓我做到我要主動做、從我是在為別人做奉獻到我是為自己建家園、從不知權不用權到清楚知權自覺用權的轉變。

“資源共享、多方共贏、聯動發展、共建家園”的社會建設共同體正逐漸成形。

四、馬陸鎮“We家行動”的啟示思考

社區治理以居民自治為基礎，以社區、社會與政府等部門的多元共治為基本依托。當下，社區治理的關鍵環節在于厘清多元主體的權責界限，必須改變過去政府過強、社會和社區過弱的既有格局，落實社區公共事務的支持架構，為此，就要創新社區、社會與政府的結構，再造社區、社會與政府的功能。

黨的十九大提出，以提升組織力為重點，突出政治功能，加強基層黨組織建設的新要求。基層黨組織必須要以提升組織力為重點，突出政治功能，學會借用社會的力量協同共治、引領居民自治，才能有效破解各類基層治理難題。從嘉定新城（馬陸鎮）“We家行動”的實踐操作來看，鎮黨委充分發揮了黨的領導核心作用，構建了以社區黨總支為核心、社區自治組織為基礎、社區社會組織為補充、社區轄地內單位密切配合、社區居民廣泛參與的社區治理新格局。黨建引領在促進社區共治居民自治中起著至關重要的作用。

1.黨建+引領，重在正確掌舵，基層黨組織必須加強思想引領，處理好一致性和多樣性的關系

基層黨建工作必須創新思路、創新機制、創新方法，才能在社會治理中充分發揮出引領、統籌的領導核心作用，才能實現黨領導社會治理、依靠群眾加強社會治理的多元共治、多方共贏局面。馬陸鎮黨委在“We家行動”中，首先堅持思想引領，通過創建We聯盟，構建了“事務共商、問題共管、資源共享、發展共謀”的社區共治格局。通過創建We睦鄰，形成社區共同價值，引領睦鄰風尚，提升了居民的社區共同體意識。通過創建We智創，引導社會組織、社區居民共同參與，群策群力推動社區家園建設，從而開創了黨領導社會治理、凝聚社會各方力量、依靠廣大群眾加強社會治理的多元共治、多方共贏局面。

2.黨建+共治，重在創新擴容，基層黨組織必須提升組織力，扮演好掘金人和搭臺者的角色

社區治理是以社區、社會與政府等部門的多元共治為基本依托。在眾多的共治主體中，基層黨組織必須以提升組織力，扮演好掘金人和搭臺者的角色。馬陸鎮黨委探索的“We家行動”，通過區域化黨建的組織紐帶，打破了“單位制”黨建，黨建工作由縱向封閉轉向橫向開放，有效地增強了組織張力，更多的發現和凝聚社會“中堅力量”參與社區共治，擴大開放公共服務市場，通過政府購買服務、健全激勵補償機制等辦法，鼓勵和引導企事業單位、社會組織、社區居民積極參與社會治理。并通過組團服務、志愿服務、項目服務的方式，為多元主體提供發揮優勢、服務社區的平臺，形成了社區治理人人參與、人人盡責的良好局面，共同推動區域建設協同發展。

3.黨建+自治，重在凝聚保障，基層黨組織必須突出政治功能，發揮好領路人和培育者的作用

社區治理以居民自治為基礎，社區的自治能增進鄰里感情，團結居民建設美好家園。但是實現社區自治是有難度的，基層黨組織必須要突出政治功能，發揮好領路人和培育者的作用。馬陸鎮黨委在“We家行動”中，始終扮演著自治發展的領路人和培育者的角色，堅持以切實保障社區居民根本利益為出發點和落腳點，發展基層民主，維護公平正義，通過制定培訓計劃、提供學習資源，提高居民的自治意識和自治能力，通過建立自治發展基金、自治項目扶持制度等，鼓勵、引導社區團隊的組建擴容，參與實際事務管理、社區服務，促進自治團隊自我發展、自我完善，確保社區治理過程居民積極參與、成效居民評判、成果居民共享，從而實現了社區建設從“為民做主”到“由民做主”的轉變。

注釋：

①習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2017年版，第49頁。

②《習近平在上海考察》，2018年11月9日，http：//www.xinhuanet.com//politics/2018-11/07/c_1123679389.htm.

（作者系上海市嘉定區委黨校黨性教育研究室主任、副教授）

（責任編輯 周 巍）