創造公共價值：“紅色物業”的有益實踐

容志 孫蒙

[摘 要]“紅色物業”是執政黨組織嵌入基層治理網絡，團結帶領多方主體，基于實現高品質生活的共識，通過治理結構再造和廣泛社會動員，共同營造良好社區環境，進而創造社區公共價值的過程。“紅色物業”作為基層治理體系中的重要實踐成果，有效地化解了社區物業管理中的矛盾，提升了物業企業、業委會的服務水平，增強了基層黨組織為社區居民服務的重要能力，改善了傳統的較為混亂的物業管理格局，取得了良好的效果，是新時代黨組織建設引領基層社會治理創新的重要實踐案例。

[關鍵詞]社區建設;基層治理;紅色物業

黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，要求“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”。社區是人們重要的生活空間，也是實現高品質生活的具體載體。社區事務的有序治理，公共服務的有效供給，為創造良好的社區環境、提升居民的生活品質提供了重要支撐，是社區治理體系建設的核心內容。但在現實中，社區常常會隨著時間流逝而出現各種類型的“環境衰退”，如綠化面積減少、公用設施毀損、鄰里矛盾增多、社區安全堪憂，等等。造成環境衰退的原因是多方面的，除了時間這一客觀因素外，物業管理失序往往是較為普遍的原因。①物業管理主體或業主代表主體的缺位，以及兩者之間形成的矛盾沖突，常常引發物業管理混亂和失序，破壞社區環境和生活品質。

針對這一問題，國內各地開展了各類社區物業治理格局的調整和探索。其中，上海市閔行區自2018年9月開始啟動推進的“紅色物業”創建項目，取得了初步成效，切實解決了一大批涉及群眾切身利益的急難愁問題，切實提升了群眾的獲得感、幸福感和安全感。“紅

色物業”的具體做法是什么？這些做法為何能夠產生積極效果？從社區物業治理乃至社區治理格局來看，具有哪些啟發性意義和可復制價值？我們認為，社區物業管理是一個多主體在限定空間中共同協作、參與治理的過程，其最終產出是有利于所有利益相關方的公共利益和價值。因此，本文借用公共價值理論的分析框架，剖析閔行區這一實踐創新的內在機理與邏輯，揭示經驗背后的規律與啟示，嘗試為社區治理體系構建提供一種思路。

一、公共價值理論及分析框架

公共價值一詞最早由美國學者穆爾（Moore）1995年在《創造公共價值：政府戰略管理》中提出②，并很快發展成一套較為完整的理論體系。公共價值理論的提出和發展，可以視為對新公共管理運動過分重視“競爭

—效率”“成本—收益”問題，而忽視公平、正義、代議制和民主參與等社會價值的糾正和創新。③該理論認為，公共價值才是公共管理和社會治理的出發點和落腳點，公共部門力圖最大化的不是公共收益和資源配置效率，而應該是公共價值。所謂公共價值，既不是少數人、個別人的利益，更不是管理者基于“職位”“崗位”所認知的利益，也不是群體中所有個體偏好簡單的總和疊加，而是指在特定情境中所有利益相關方所共同認可的、能帶來普遍性福祉的集體性效用和偏好。

公共價值創造具有幾個顯著特征：一是情景性。公共價值不是一個絕對標準，而是相對于具體情境而言的，是具體任務環境中的一個政策或目標的價值性。④二是建構性。公共價值是社會建構的結果，它始于公眾的需求，經由多元主體的共同努力和行動，最終在公共領域內實現公眾福利的轉移和積累。⑤這個過程通常缺乏完整的行動計劃和方案，也不是線性理性和規劃理性的結果。三是參與性。公共價值的建構不能只由政府完成，而必須依賴公民和利益相關方的支持和參與⑥，因此，公共價值的實現是一個多元主體參與、互動、互信、溝通的過程，公眾偏好的表達以及共同參與、協商、對話，對于厘清和界定公共價值起到至關重要的作用，公共價值的達成取決于公民的意愿和判斷，是公眾所獲得的一種效用。⑦四是政治性。不同于傳統的“政治—行政”二分法，公共價值理論認為政治作為一種有效的協調機制，將貫穿整個公共治理的過程，政治能夠超越利益分配，創建一個公共價值的分配方法;且公共治理并非僅追求經濟性的“績效”目標，還關注諸如“合法性”

“公共信任”這樣的社會價值的實現。

就理論而言，公共價值依托于多元、復雜社會中的良善治理狀態和網絡化治理形態。但在現實中，公共價值的創造和實現并非治理過程必然結果，而需要若干的基礎和條件：一是共識和認同。該理論強調多元主體在治理過程中的共同參與和合作。二是有序參與及整合。公共價值的實現被視為一個持續的動態過程而不是某個靜態行為或決策，或者說，正是通過不斷討論、界定、資源整合、共同行動的過程，公共價值才得以逐步建構和發展起來。這個過程需要相關主體的有序參與，以及基于此形成的有效的“合作網絡”，否則要么因為缺乏參與而成了公共部門的“獨角戲”，要么因為無序參與形成混亂局面。三是強有力的領導力和組織力。事實上，網絡治理給政府提出了更高的要求，因為它往往必須承擔構建網絡、維護網絡和運營網絡的重要作用，缺乏這個基本框架和平臺，多元主體就很難實現溝通和合作。

二、公共價值創造阻滯：傳統物業管理模式的困境

城市社區治理作為政府推進社會治理創新的重要陣地，必然承載著實現復合公共價值的任務⑧，社區治理的根本目的在于增進全體居民、業委會、物業企業、居委會等在內的主體能夠認識到共同利益和公共利益，具體而言就是營造良好的公共環境，維持正常的社會秩序，實現社區的美麗、整潔、有序。這些美好愿景的實現需要社區治理多主體間的相互協作來共同實現。但事實上，由于社區中分散沖突的治理結構導致各主體沖突明顯、社區治理成效低下，反而造成損害公共利益、阻滯公共價值實現等問題，具體來說包括以下三個方面：

1.利益沖突放大，價值共識缺乏

社區環境的維護和更新離不開居民、物業企業、業委會、居委會等多主體的共同參與、協商和溝通，這是“共建共治共享”格局的根本意涵。但在缺乏統一領導的情況下，參與的主體可能僅僅追求自身利益的最大化，而置公共利益于不顧，甚至為了自身利益而損害公共利益。例如，為了應對激烈的市場競爭并提高經濟效益，物業企業可能會采取減少服務人員和工作頻次，降低服務質量的方式壓縮成本支出，結果造成保潔、保綠不到位，環境退化的局面;個別物業企業甚至通過侵占全體居民利益的方式謀利，如出租公共停車位、侵占社區專項資金和公共收益等。一旦出現這種情況，業委會與物業的矛盾必然擴大。舒適環境和美好生活是全體居民的共同追求和公共價值，但在日常管理中，如果各方主體不能就此真正達成一致，形成廣泛性、深入性共識，則公共價值的創造必然受到制約和阻礙，最終對社區建設造成破壞性后果。

2.治理機制失靈，參與支持缺乏

一方面，作為社區的主人，居民本應參與到社區治理中來，決定著社區的發展方向和管理過程。但在現實中，由于缺乏廣泛的動員，大部分居民往往將社區公共事務視為居委會、業委會和物業的工作職責，對收繳物業費錙銖必較，而對物業管理則袖手旁觀。另一方面，在缺乏居民和業委會的支持下，物業公司勢單力薄、獨臂難支，往往難以維系良好的社區秩序，也難以解決大量“環境退化”難題。一旦物業服務滿意度持續走低，物業企業和居民（業委會）之間很容易形成互相指責、為己開脫的惡性循環之中。此時，作為社區自治組織的居委會，雖然名義上能夠引導自治，但又因缺乏直接影響居民、業委會和物業企業的手段與途徑，整合能力受到結構性制約，通常感到有心無力。

3.領導力不足，治理中軸缺乏

在現實中我們常常看到，一方面，居委會作為法定的群眾自治機構是城市基層政權的重要基礎，也是黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶;另一方面，隨著住房政策的改革和市場化物業的進入，原先由居委會承擔的社區日常管理維護工作等移交給了物業企業，與社區產權相關和物業的直接監督工作則交給業委會行使，居委會在社區中的治理權威在逐漸遞減，特別是在調解、舒緩物業管理矛盾中，居委會的有效抓手不夠，能力有限。社區中缺乏強有力的組織者使得業委會、物業以及居委會三者難以在現有的治理框架下實現合作共治的發展目標。這就造成了社區治理的“中軸”缺失，網絡整合能力欠缺，妨礙了社區公共利益的實現。

三、“紅色物業”——閔行區社區公共價值生產的創新實踐

所謂“紅色物業”，就是執政黨組織嵌入基層治理網絡，團結帶領多方主體，基于實現高品質生活的共識，通過治理結構再造和廣泛社會動員，共同營造良好社區環境，進而創造社區公共價值的過程。這里的“紅色”蘊涵著三層含義：首先，紅色是執政黨的標志性色彩，強調黨組織在社區建設環節中的全面覆蓋和工作;其次，紅色凸顯政治功能，將社區治理和物業管理看作一個政治社會過程，而非單純的市場行為和契約關系，通過發揮黨組織對物業企業、業委會等的引領作用，規范各主體的行為，凝聚最大共識，形成有效參與;最后，紅色寓意“公共利益”和“公共價值”的價值取向，通過推動居民、物業企業和業委會更好地參與到社區治理中來，滿足社區居民對美好生活的需要以及多樣化的生活需求，最終實現高品質的社區生活。具體做法包括：

1.黨建引領社區治理重構，鍛造領導力推動社區發展

“紅色物業”通過執政黨基層組織的拓展和延伸，改變了治理行為底層的“結構性”關系，對傳統的社區治理結構進行了調適。一是在居民區黨組織（黨總支）下設業委會工作聯合黨支部，將業委會中的黨員組織化，通過黨支部對業委會中黨員成員的各項工作進行日常監督指導，進而規范業委會工作事務的運作流程。二是在居委會下設業委會和物業工作指導委員會，黨組織選派業委會和物業的有關人員進入委員會，以此加強居委會對業委會和物業企業的監督和指導，確保其在社區日常事務管理中發聲。三是居民黨組織圍繞組織共建、活動共聯、工作共商以及資源共享四個維度與物業企業開展黨建共建活動，確保黨的組織和黨的工作對物業行業的全覆蓋，實現重大事項及時通報，充分發揮了黨組織對于物業企業、業委會的領導作用。

居民區黨組織作為黨在基層治理中的戰斗堡壘，對于社區的整體治理架構建和完善發揮著不可替代的作用。但從協調溝通的角度來看，除了制度的架構也離不開社區居民區黨組織書記自身的權威和領導力。閔行區在前期開展“城市家園黨建”項目培育了一大批優秀黨支部書記的基礎上，充分選拔優秀黨員參與到社區的日常治理工作中，運用自身的專業知識與技能技巧來協調多方之間的沖突，充分實現了運用居民區黨組織領導力來領導居委會、業委會和物業公司的目標，構建了居民區黨組織、居委會、業委會以及物業企業“四位一體”的治理結構，重構了原先分散的治理結構，推動了社區的長效發展。

2.政治定位鑄就價值共識，凝心聚力共謀美好生活

在新的組織架構上，以黨組織為核心，突出社區治理的政治屬性，明確公共價值最大的政治方向，在多元主體中鑄就價值共識，調動一切可以調動的資源用以維護社區秩序，解決居民現實問題，提升社區居住品質。首先，居委會黨組織對業委會行使“資格審查權”“人選建議權”和“結構建議權”，綜合考慮黨員比例、交叉任職比例、性別、年齡、居住區域以及房屋性質來為成員人選把關，將有奉獻精神、大局意識、風清氣正的人員挑選進業委會。其次，制定《業委會重大事項報備工作辦法》《業委會任前談話工作辦法》等業委會工作條例，通過居民區黨組織對業委會任前談話和培訓等來達到明確并落實業委會的職責、規范業委會的值班制度以及監督制度。同時居民區黨組織積極培育業委會和物業服務企業隊伍中的黨員積極分子，切實發揮黨員的行動力，以黨員帶動整體隊伍素質的提升來實現業委會服務水平的上升。

在物業企業方面，從服務基本標準和流程上制定

“八個規范”的服務標準，包括：門崗規范、窗口規范、信息示范、維保臺賬規范等;在區域內成立物業企業聯盟來統一物業企業的服務標準開展行業抱團發展等措施，并開展“最美物業服務團隊” “最美物業人”等創優評選活動來加大先進選樹力度。其次加強對物業企業小區經理的業務培訓，提升物業內部的管理水平。健全物業社區事務快速反應機制，組建以黨員骨干帶頭的應急搶修突擊員隊伍提升物業服務質量;最后社區黨組織引導發揮社會組織作用，積極培育物業應急保障、物業咨詢、滿意度測評、代理記賬、工程審價、矛盾調解這“六支隊伍”，助力物業服務矛盾的調處和行業監管手段的實施落地。

3.整合構建多主體協商平臺，全面有效激活共同參與

社區的公共價值創造作為具有建構性特征的產物，勢必需要多主體之間的有序參與。閔行區推動建立了以居民區黨組織為中心的“1+7+X”聯席會議制度（1即居民區黨組織，7即居委會、業委會、物業企業、房管辦、城管辦、社區民警、律師、社區社會組織，X即區域化黨建共建單位以及其他所涉及的單位部門，如物業總公司等）;為物業、業委會等可以共同參與商討小區有關的事務，助力問題的解決提供了更加強有力的渠道與平臺。