蘇南農村集體土地實際使用權和產權現狀分析報告

程竹

摘要：我國當前城市化發展速度飛快，因此解決城市建設、工業用地緊張與保障農戶利益及國家土地政策的矛盾成為了國家經濟研究重點。同時，市場經濟發展帶動農村經濟結構轉型，農村的土地用益物權排他性增強、資產性凸顯。土地用益物權作為農民的資產，其市場化趨勢受到了學界關注。由于產權制度和社會演進的特點密切相關，因此目前已沒有可以在所有地區都普遍適用的農地產權制度，并且隨著土地開發利用的不斷深化，未來的土地制度會如何演化也很難被預料，因此我國各個城市應當結合地方經濟特點，有針對性地制定合理有效的農地產權制度。在蘇南地區，農村集體土地流轉呈現出土地規劃混亂、產權不明晰、市場不健全、無法可依的現狀，快速的經濟發展迫切要求改變傳統的用地制度，也為解決農村土地經濟效益釋放不全等問題帶來了新的機遇。從理論上分析論證兩者的關系和結合方式，是對農村集體土地流轉制度理論的補充和發展，也是促進我國進一步城市化的有益的理論探索。

關鍵詞：新蘇南模式 農村集體土地流轉 集體土地資產化

為了解蘇南地區農村集體土地實際使用權和產權現狀，需走訪蘇南鄉鎮政府，包括鄉鎮農服及企管服務中心、鄉鎮土管所等機構，了解蘇南農村集體土地規劃和實際使用情況及政府意愿。在對被研究地區的農業發展與農地產權關系的考察和分析的基礎上，形成對農地使用權、開發權與土地利用間的效益關系的結論，同時對預調研區域按實際情況進行分類。筆者于2018年下半年至2019年上半年這段時間在常州市洛陽鎮、常州市禮嘉鎮、宜興市官林鎮對常州市洛陽鎮財政所、常州市禮嘉鎮財政所、宜興市官林鎮財政所、常州市武進區土管局、洛陽鎮某電器公司、洛陽鎮某管件企業、禮嘉鎮某地板企業、常州市某農商行、常州某專業房地產評估公司進行調研，發現三個目標鄉鎮土地規劃及使用現狀情況類似，土地流轉方式單一，鄉鎮與企業擁有積極的土地流轉需求，金融機構難以介入，國家有政策但地方尚未具體落實。

一、土地規劃及流轉方式單一

鄉鎮為滿足本地民營企業發展，統一規劃工業用地，建設擁有較好配套設施的工業園區。該園區內土地以國有工業用地形式出讓，鄉鎮政府引進或培植經營穩定、利稅較高的民營企業入駐園區。

鄉鎮提供部分集體土地用于滿足其它民營企業生產經營，主要目的為補充當地民營企業發展強烈的用地需求與實際國有工業用地指標間不足的差距。該部分土地為集體土地，無法取得相應權證。

以常州市洛陽鎮為例：該鄉鎮為典型新蘇南模式下的鄉鎮，當地工商業較為發達，民營企業眾多，第一產業占比逐年下降，第二、第三產業占比逐年上升。2018年洛陽鎮全鎮面積55.77平方公里，當前民營工業企業1737戶。2018年全鎮GDP128億元，工業生產總值332.5億元，同比增長12.6%;規模以上高新產業產值231億元，同比增長12.7%。目前工業園區1個，無法滿足當地民營企業發展的實際用地需求。當地擁有集體土地經營的民營企業約一千余戶，實際占地約25000畝。

通過調研，三個目標鄉鎮土地規劃及使用方式不盡相同，方式較為單一。

二、鄉鎮民營企業融資難、融資方式單一

鄉鎮民營企業因生產經營需求需向傳統金融機構申請融資。以資產抵押為融資方式是鄉鎮民營企業為數不多的選擇。對于鄉鎮民營企業來說，企業所有的國有土地及廠房、企業主個人名下的住宅房產是唯一可用于抵押融資的固定資產。

鄉鎮民營企業大都是無證集體土地，沒有完整的產權，無法進入市場流轉。企業主以本地農戶為主，名下亦無有完整產權的個人住宅?；谝陨蟽牲c，鄉鎮民營企業融資受限嚴重。

地方鄉鎮政府曾多次牽頭以“互?；稹钡男问綖猷l鎮民營企業集體融資，但該形式的融資具有較高風險?！盎ケＨΑ敝袀€別企業發生逾期風險，其余企業均受到牽連。以2008年為例，由于受到全球金融危機影響，國內制造業企業出現了倒閉潮，多個鄉鎮“互保圈”內由于個別企業貸款逾期，而使得其他企業發生鏈式倒閉。地方經濟受損嚴重，導致重振周期長，救濟成本過高。地方金融機構因此提高了風險敏感度，進一步收縮了融資渠道。使得資產抵押成為鄉鎮民營企業唯一的融資方式。但由于集體土地無法進入市場流通，使得民營企業實際擁有資產卻無法融資。

三、鄉鎮政府土地流轉的意愿及困難

地方鄉鎮政府有較積極的主觀意愿就地方民營企業在集體土入市給予相應的政策安排，對既成事實的集體工業用地在足額繳納出讓金及辦理相應手續后給予辦理國有工業用地產權證。地方鄉鎮政府在獲得土地轉讓款作為財政收入的同時，帶動當地地方民營企業的發展。

但當前依然存在困難：首先，國有用地指標緊缺，發改、國土等部門是否愿意給予政策傾斜尚不明確，雖國土部門多次發文（國土資發[2017]150號、國土資規[2017]13號）要求深入推進農村宅基地制度改革，促進農村土地節約集約利用，結合農村實際，進一步生化農村宅基地制度改革，但地方相關部門并未制定出完善可落實的執行方案;其次，征地方案制定困難，地方民眾配合度難以評估;再次，民營企業自身意愿是否強烈，對于一次性繳納土地出讓款的支付能力尚存疑;最后，金融機構是否能給予相關政策及配套金融產品仍需溝通協調。

鄉鎮政府專業能力尚有欠缺，在如何解決有規劃地使用土地，如果發揮土地最大使用效率等專業性問題上仍不能起到指導性作用。政府官員處于“想做事，怕錯事”的兩難境地。一邊推進項目，一邊畏首畏尾，使得集體土地入市流轉方案不定，進展不明。急需上級部門給予指導性方案。

四、鄉鎮民營企業的意愿及困難

蘇南模式下的鄉鎮民營企業有明顯的家族企業特點。企業以制造業為主。企業所在地往往為企業主所在村鎮，企業管理人員通常為企業主家庭成員。企業員工除一部分外來務工人員外大都是企業主同村村民。蘇南模式下的鄉鎮民營企業在為地方經濟創造利稅的同時，也為地方鄉鎮提供了就業崗位，讓當地農村居民的收入更加多元化。

鄉鎮民營企業大多是以“租用”的方式獲得集體土地用于建廠經營。每年向“集體”繳納一定的租金。所建廠房大都未經規劃部門審核，更沒有辦理國有不動產權證明。部分企業主甚至以廠為家，在廠址建起私人住宅。本次調研的三家鄉鎮民營企業情況不盡相同。

在調研過程中，民營企業主表達了強烈的流轉意愿，同時也講述其中困境：

首先，現有的集體土地如果可獲得出讓，企業將取得完整產權的國有工業用地。在此基礎上向規劃部門補充提交建設規劃細則，獲得建設許可，前期已建廠房通過整改及補繳稅費的方式亦可辦理不動產登記。該部分資產將明確產權。其次，在取得可流轉的國有用地及不動產權后，企業資產將獲得融資能力。企業前期投入在廠房建設上的流動資金將以銀行融資等方式得到釋放，所獲流動資金將用于生產，為企業注入新的動力。最后，企業一旦擁有明確產權的國有土地，則會更無顧慮的投入經營。在是否新建廠房，是否追加設備投資等問題上能夠做出更為果斷的決策。

但同時，不少企業表示，當前尚無能力一次性繳納土地出讓金。以本次參與的調研的禮嘉鎮為例，當前禮嘉鎮工業園區國有土地出讓金接近30萬元每畝。以本次調研三家民營企業為例，名下集體土地均不少于20畝。每家企業均需一次性繳納不低于人民幣600萬元的土地出讓金。這對于地方民營企業來說負擔過重，繳納這筆款項將過度占用企業流動資金，對企業后續經營發展造成較大影響，最后適得其反。

五、金融機構的意愿及困難

在本次調研中，地方金融機構對于有意向購買土地的鄉鎮民營企業有極強的業務拓展欲望。首先，有意購買集體土地的鄉鎮企業自身經營穩定，實際控制人對企業未來發展有良好的預期;其次，有意購買集體土地的企業自身資金能力較為充足;最后，一旦擁有國有土地及廠房后，企業便獲得了可抵押的資產，同時該部分資產屬于金融機構認可的優質資產。

同時地方金融機構積極響應服務“小微”的國家政策，而蘇南模式下的民營企業正是本地農商行的主要服務對象。但地方小微民營企業大都是具有：企業規模小，家長式的內部管理，家族式的財務管理，可抵押資產少等特點，傳統金融產品難以覆蓋。

以本次參與調研的地方某農村商業銀行為例，地方農商行通常以審批靈活機動，金融產品貼合地方經濟結構等特點為經營優勢。但對于本地具有以上特征的小微企業常常也是“無能為力”。銀行貸款放款前必須落實資產抵押手續，在此之前企業需自籌資金用于支付土地出讓款及不動產登記。這就陷入了銀行不抵押不放貸，企業不放貸則沒錢辦理產權的死循環。

面對以上困境，銀行方面提出引進政策性擔保公司的建議。由擔保公司為企業先行提供融資擔保，待企業獲得貸款，辦妥產權后抵押至銀行，擔保公司屆時退出。

通過本次調研，得到以下結論：

①當前蘇南模式下的鄉鎮土地規劃及流轉方式單一。

②蘇南民營經濟發達，實際用于工業生產的用地早已突破國家供給指標。

③先期以集體形式用于工業生產用地的方式已無法滿足當前民營企業的發展需求。

④蘇南模式下的民營企業由于土地廠房無法資產化而陷于融資難的困境。

⑤集體土地入市流轉在民營企業經濟發達的蘇南迫在眉睫。

⑥地方政府及企業均有較積極的意愿參與集體土地入市流轉。

⑦國土、發改等部門的政策尚未能在地方具體實施。

⑧引進政策性擔保機構是傳統金融機構介入的首選方式。

基金項目：新蘇南模式下農村集體土地入市流轉與資產化研究 ，基金項目號：2018SJA1838。

（作者單位：常州工業職業技術學院 ）