中國房地產調控政策的 歷史回顧及展望

劉暢

【提? 要】1998年以來，中國房地產調控經歷了六輪政策周期，可發現其目標在于“穩房價”與“穩經濟”。對于前五輪地產調控政策的經驗總結與反思主要在于四點：一是注重調控需求端，供給端機制有待完善;二是注重使用行政手段，市場機制尚不完善;三是房地產貨幣金融化趨勢顯著，或在一定程度上偏離了居民收入基本面以及居住屬性;四是土地財政在一定程度上助推房價上漲。

2016年下半年至今，我國房地產調控進入新一輪收緊周期，但新一輪房地產調控呈現出短期調控與長效機制相結合的特點，其主要原因在于房地產調控需兼顧經濟高質量發展、防范化解重大風險的要求以及人口老齡化、城鎮化進一步發展等趨勢。未來房地產長效機制的建設主要著力于三方面：一是構建并完善住房法律體系;二是實行較穩定的住房信貸政策;三是逐步完善房地產稅的征收機制。值得注意的是，房地產長效機制的建立需要住房、土地、金融、財稅等多方面機制的協同與配合，具有長期性與復雜性，不可能一蹴而就。

【關鍵詞】? 房地產調控;政策周期;房地產長效機制

一、我國房地產政策的回顧及評價

（一）1998年以來我國房地產政策周期回顧

我國自1998年建立商品房制度以來，房地產調控政策共經歷了六輪政策周期，可得出調控的目標主要在于“穩房價”與“穩經濟”。“穩房價”包含兩方面內容，即避免房價大幅下跌和遏制房價大幅上漲。“穩經濟”即托底經濟增長和避免經濟過熱。具體而言，自1998年我國房地產調控政策經歷了1998-2002年房改發展期、2003-2007年政策收緊期、2008-2009年政策寬松期、2010-2013年政策收緊期、2014-2016年二季度政策寬松期、2016年下半年至今的政策收緊期等六個政策周期，本部分主要分析前五輪政策周期（圖1）。

第一階段（1998-2002年）：1998年全國商品房市場供給制度建立，福利分房制度退出，我國房地產市場化改革正式開啟。隨著住房改革的快速推進，相應的銀行信貸、土地管理等配套政策相繼出臺，我國房地產調控政策框架初步形成。從效果來看，我國房地產業得到較快發展，價格實現平穩增長。1998-2002年間，全國商品房銷售面積年均復合增長23.1%，房屋新開工面積年均復合增長25%，房地產開發投資規模年均復合增長24.5%，房地產業逐步成為了拉動我國經濟增長的重要力量。但值得注意的是，住房供應結構不合理的矛盾在此時已初步顯現，招標、拍賣等形式的土地轉讓為此后高房價的問題留下了隱患。

第二階段（2003-2007年）：經濟階段性面臨過熱風險，房地產供求矛盾顯現，價格、投資增長過快，地產調控轉向收緊。2003-2007年我國經濟高速增長，實際GDP同比增速從2003年的10%提升至2007年的14.2%;城鎮居民人均可支配收入得到較快提升。此外，在國際收支持續大幅順差的背景下，經常賬戶占GDP的比重由2003年的2.59%明顯上升至2007年的9.94%，流動性呈現持續過剩，經濟面臨著過熱的風險。在此背景下，房地產市場快速發展，房地產價格呈現了兩輪大幅上漲，以商品房銷售額/銷售面積同比增速來衡量商品房均價，2003-2005年商品房均價增速由3.82%上漲到16.75%，2006-2007年由6.2%上漲到14.77%。為遏制房價過快上漲，2003年8月國務院發布《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，開啟了這一階段房地產緊縮調控的序幕，隨后相關部門出臺管理、土地、住房供應、金融等一系列政策進行輔助，房地產調控逐步加碼。從效果來看，房地產調控產生了部分效果，城鎮房地產投資占全社會固定資產的比重逐步下降，但在流動性過剩、宏觀經濟政策過熱疊加城鎮化率提高的背景下，住房需求提升及房地產行業投機行為普遍存在，使得房地產價格并未得到明顯有效的遏制。

第三階段（2008-2009年）：全球金融危機蔓延，為穩定國內經濟增長，政策轉向刺激房地產消費。2008年國際金融危機對我國經濟產生了嚴重的負面沖擊，GDP同比增速由2007年的14.2%大幅下降至2009年的9.4%。房地產市場景氣度明顯轉弱，價格出現大幅下降，70個大中城市新建住宅價格指數增速由2007年的11.4%明顯回落至2008年的-0.8%，2008年商品房待售面積較2007年大幅增長約56%。為穩定經濟增長、防止房價大幅下跌，以保增長為目的的房地產刺激政策呼之欲出，2008年12月國務院發布《關于促進房地產市場穩定健康發展的若干意見》，主要通過下調居民購房首付比例、貸款利率，支持房地產企業融資、增加保障房供應等措施，刺激經濟增長。從效果來看，在政策刺激下房地產市場迅速企穩，商品房銷售面積增速由2008年的-14.8%大幅上升至2009年的43.6%，70個大中城市新建住宅價格指數同比增速自2009年上升9.9個百分點至9.1%。但值得注意的是，在房地產刺激政策下居民杠桿顯著攀升，由2008年的17.9%攀升至2010年的27.2%。

第四階段（2010-2013年）：前期經濟刺激計劃落地帶動房地產市場走向過熱，調控政策逐步收緊，部分城市開始限購。受四萬億元投資計劃的拉動，中國經濟率先從金融危機中復蘇，2010年我國實際GDP增長10.6%，通脹水平持續上升，經濟呈現過熱跡象，房地產市場明顯擴張，寬松政策的副作用開始顯現，隨后房地產調控也開始轉向收緊。2009年12月國務院出臺“國四條”，2010年4月國務院發布“國十條”，明確要求綜合運用土地、金融、稅收等手段遏制部分城市房價過快上漲，明確國家遏制房價上漲的決心。從效果來看，在收緊政策下，房地產市場呈現轉弱態勢，2010-2012年商品房銷售面積增速由10.6%下降至1.8%，房屋新開工面積增速由40.6%下降至-7.3%，70個大中城市新建住宅價格指數同比增速由7.6%下降至-0.1%。

第五階段（2014-2016年上半年）：房地產市場進入“總量放緩、區域分化”狀態，房地產調控更加聚焦于去庫存以及分類管理，房地產調控政策轉向寬松。在前期緊縮政策效果顯現的背景下，房地產市場持續萎縮，2014年5月首次出現70個大中城市新建商品住宅價格環比下跌，房地產庫存明顯上升。隨后，國家出臺支持居民住房消費、支持房地產企業融資等房地產刺激政策，從2014年11月至2015年底6次下調存貸款基準利率，中長期貸款利率下降至4.9%，多次下調存款準備金率。從效果來看，政策強刺激下房地產市場迅速改善，商品房銷售面積同比增速由2014年的6.5%大幅攀升至2016年的22.5%，房屋新開工面積增速大幅回升，商品房庫存也明顯下降;房地產價格大幅上漲，70個大中城市新建住宅價格指數同比增速由0.2%上升到10.5%。

（二）對于前五輪房地產調控政策的總結與反思

回顧1998年以來我國前五輪的房地產政策周期，主要存在以下四方面的特點：一是注重調控需求端，供給端機制有待完善。例如經常使用提高首付比例、限貸、限購等手段調控購房需求。二是注重使用行政手段，市場機制尚不完善。前五輪房地產調控中多運用行政指令進行調控，致使部分調控政策未能達到實效。三是房地產貨幣金融化趨勢顯著，或在一定程度上偏離了居民收入基本面以及居住屬性。用M₂-GDP衡量出我國貨幣超發程度較為嚴重，存在房地產貨幣金融化的問題。四是土地財政在一定程度上助推房價上漲。房地產開發中的土地成本是地方政府財政收入的重要來源，隨著城鎮化發展，土地價格上漲成為助推房價上漲的重要因素之一。

二、2016年下半年至今，房地產調控政策注重短期調控與長效機制相結合

（一）本輪房地產調控與前期歷次房地產調控的區別

2016年下半年至今，我國房地產調控進入新一輪收緊周期，但與以往房地產調控不同，新一輪房地產調控呈現著短期調控與長效機制相結合的特點，其主要原因在于房地產調控需考慮兼顧經濟高質量發展、防范化解重大風險的要求以及人口老齡化趨勢、城鎮化進一步發展等因素。本輪房地產調控政策呈現如下新特點：一是從“全國一盤棋”到“因城施策”。在“因城施策”的思路下房地產調控呈現“核心城市到非核心城市”“發達城市群向欠發達城市群”的遷移特征。二是從短期調控到長效機制的構建。習近平總書記于2017年2月在中央財經領導小組第十五次會議上首次提出“深入研究房地產短期和長期結合的長效機制和基礎性制度安排”，是房地產短期調控轉向構建長效機制和住房制度轉變的開端。

（二）2019年以來房地產調控政策新特點

1.供給端方面，房地產信托及地產債融資端全面收緊，進而治理房地產融資亂象。房地產信托收緊政策方面，2019年5月17日，銀保監會發布《關于開展鞏固治亂象成果、促進合規建設工作的通知》（銀保監發[2019]23號），明顯加強了對房地產融資端的監管力度，主要涉及銀行、信托、資管、金融租賃等領域。值得關注的是，近期政策新增了對于信托的監管，尤其是針對包含拿地前端融資和名股實債融資在內的房地產信托。具體而言，一是限制房企前端融資，引導信托融資回歸四證齊全、項目資本金達30%以上、開發商具有二級資質的“432”條件，明確指出信托不得“向四證不全的開發商或其控股股東資質不達標、資本金未足額到位的房地產開發項目直接提供融資”。二是明確限制明股實債融資。地產債收緊政策方面，2019年5月以來房企境內外發債進一步收緊。7月12日，發改委發布《關于對房地產企業發行外債申請備案登記有關要求的通知》，要求房地產企業發行外債只能用于置換未來一年內到期的中長期境外債務。預計隨著政策落地，未來海外地產債發行也將逐步回落。

2.需求端方面，以“穩房價、穩地價、穩預期”為總體要求，完善落實房地產長效機制，保持房住不炒與因城施策的基調和定力。2019年7月30日，政治局會議在強調“堅持房子是用來住的，不是用來炒的定位，落實房地產長效管理機制”的基礎上，更是表明“不將房地產作為短期刺激經濟的手段”。回顧歷史，在歷次國內經濟下行壓力凸顯之時，房地產刺激政策便成為一個重要的托底手段進入政策工具箱中。而此次政治局會議著重強調“不將房地產作為短期刺激經濟的手段”，預示當前房地產調控仍將保持較強的定力。此外，長效機制的建立需要因城施策的配合，即允許地方政府選擇適宜的工具組合，平衡“穩房價”和“穩增長”兩個目標。在房地產長效機制的框架下，2019年房地產政策經歷了由松到緊的變化。隨著2019年年初一二線城市小陽春到來，5月蘇州部分區域限售、6月西安升級限購、7月蘇州升級限購限售。同時，合肥、東莞等地陸續收緊土地拍賣政策，南京、寧波、南寧等上調房貸利率。

三、房地產長效機制建設展望

在經濟高質量發展的要求下，加快建成房地產長效機制的必要性進一步增強。但值得注意的是，房地產長效機制的建立具有長期性與復雜性，需要住房、土地、金融、財稅等多方面機制的協同與配合，并非可以一蹴而就。具體來講，房地產長效機制的構建需考慮以下三方面。一是構建完善住房法律體系。國際經驗顯示，以法律的形式明確以居住為導向的住房制度可進而建立起遏制投機性需求的長效機制。借鑒以上經驗，我國需進一步完善住房法律體系，在“房子是用來住的，不是用來炒的”的政策要求下，首先需明確住房的居住屬性并構建購房者與租戶的利益維護機制。二是實行較穩定的住房信貸政策。通常而言，購房的首付比例和貸款利率政策對于購房者的支付能力影響較大，若政策放松則會出現購房需求集中釋放的現象，或在短期推動房價過快上漲。因此，實施較為穩定的住房信貸政策有利于穩定購房者預期，有利于房地產長效機制的建立與完善。三是逐步完善房地產稅的征收機制。回顧歷史，土地財政為中國城鎮化融資作出了歷史貢獻，但也要正視地價上漲推高房價、拉大財富差距的負面作用。土地財政難以持續，出路在于建立健全房地產稅等地方主體稅，使之與與房地產長效機制協調配合。