社區能力視角下民族地區扶貧開發的路徑選擇

[摘 要] 社區能力匱乏一直是我國少數民族農村地區扶貧開發受阻的重要原因。通過對精準扶貧政策在村級實踐的扎根調研，結合已有相關研究，本文提出3個層面（社區基本要素、社區互動能力、社區發展能力）和6個維度（社區信任、社區動員能力、扶貧過程的互動程度、社區領導能力、風險評估能力和資源獲取能力）的研究框架，運用定性研究的方法分析調研村社區能力匱乏的現狀及原因，并提出樹立實質性權威、量化合作網絡互動指標、建設社區風險評估能力等社區能力建設的路徑選擇建議。

[關鍵詞] 多維貧困;社區能力;精準扶貧;鄉村振興

[中圖分類號] F323.8 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）03-08-4

1 問題的提出

貧困是一個動態的、地域的和歷史的概念，貧困問題伴隨著人類社會發展的進程，是各國政府和學術界一直著力關注的焦點問題，其中農村貧困問題更是重中之重。我國自2013年開展精準扶貧以來，扶貧對象的瞄準雖然較之過去更具針對性，但扶貧模式依然存在過度強調物質投入而忽視貧困人口能動性的問題，這與傳統貧困理論僅將貧困視為收入低下和物質資源的匱乏有關。隨著國際反貧困研究的逐漸深入，人們逐漸認識到貧困成因的多元性，并將基本可行能力的缺失視為重要的致貧因素，這種“能力的貧困”反映在個人和社區層面分別表現為個人可行能力的缺失和社區能力的匱乏，二者互為因果，共同導致了區域性貧困。

現有研究表明，社區能力建設能有效幫助社區成員提升個人能力，降低其脆弱性，緩解區域貧困并促進區域發展[1]。因此，研究和解決少數民族農村地區的社區能力匱乏問題，對于當前實現全面建成小康社會的宏偉目標和“后小康時代”的鄉村振興而言均具有重要意義。

2 文獻回顧和理論建構

2.1 貧困的多元性及能力貧困

貧困內涵的研究經歷了從單一維度向多維度轉變的過程。早期國內外學者大多從經濟意義上理解貧困，即物質生活資料匱乏，強調物質和收入的絕對數量。但是，隨著經濟社會的發展以及人們思想觀念的變化，人們開始認識到貧困是一個跨學科的復雜問題，其內涵的多元性亟待人們重新審視。于是理論界有關貧困的研究從經濟視角轉向社會視角、文化視角和能力視角等多元化角度，本文主要關注能力視角下的貧困。

聯合國開發計劃署于1990年發布的《人類發展報告》中首次提出“能力貧困”概念，該報告指出，貧困不僅是收入不足，更是基本生存與發展能力的缺失，應從多個角度去看待貧困問題。阿瑪蒂亞·森認為，貧困必須被視為基本可行能力的被剝奪，而不僅僅是收入低下。能力貧困的概念一經提出便受到各國學者的廣泛認同，我國學術界亦有許多學者以能力貧困為視角，研究農村地區和少數民族地區貧困問題。例如，張永亮從實證分析的方法入手，研究了農村貧困地區村民基本可行能力的缺失所導致的貧困表現，進而提出了降低貧困發生率的對策[2]。然而，現有文獻大多是從個人層面出發來研究能力貧困，只有較少學者從社區能力視角來探討少數民族農村地區扶貧開發問題。基于此，本文擬從社區能力視角入手，研究少數民族農村地區的社區能力缺失問題，以期填補相關理論的空白，并為少數民族農村地區的脫貧事業和推進鄉村振興戰略獻上綿薄之力。

2.2 社區能力理論

社區能力理論起源于英國社會學家安東尼吉登斯所提出的“第三條道路”社會經濟路線，其強調通過知識技能、組織網絡和戰略伙伴關系等能力的建設，為弱勢群體提供公共服務、創造發展機會。社區能力理論認為，社區不是外界影響的消極接受者，其可以在為實現特定目標的努力過程中扮演積極的角色[3]。例如，通過社區賦權、基礎參與及合作網絡的構建能幫助社區內的弱勢群體提升個人福祉，避免權利、資源及話語權的剝奪，這種回應挑戰并采取行動的力量正是社區能力的關鍵內核。近年來，以能力建設為中心的社區發展理論已成為反貧困理論與實踐的新方向。徐延輝等國內學者的研究成果顯示，社區能力建設對于解決居民的個人能力貧困問題有著積極影響，這種影響主要通過2個途經來實現：一是通過構建合作網絡，為社區成員提供公共服務;二是通過社會參與，使社區成員獲得社會資源與社會支持[4]。

筆者認為，社區能力的測量維度必須考慮國情歷史、發展階段等具體的社會情境，來選取符合研究社區實際的測量指標。基于此，筆者在梳理現有的相關研究的基礎上，結合調研地農村社區能力匱乏的具體表現，選擇了3個層面（社區基本要素、社區互動能力、社區發展能力）和6個維度（社區信任、社區動員能力、扶貧過程的互動程度、社區領導能力、風險評估能力和資源獲取能力）的研究框架來衡量社區能力匱乏程度（見表1）。這些指標包含了社區合作網絡建設所需的要素，又強調社區成員參與扶貧的主體性。

[研究層面 測量維度 測量指標 社區基本要素 社區信任 社區權威性 社區動員能力 自下而上的組織動員 社區互動能力 扶貧過程的互動程度 內部和外部關系網絡 社區發展能力 社區領導能力 社區領袖的組織領導能力 風險評估能力 內部、外部風險的評估能力 資源獲取能力 爭取社會、政府資源的能力 ]

3 臨滄市油麻地村社區能力匱乏所導致的扶貧開發困境

油麻地村位于云南省臨滄市國家級貧困縣滄源縣的西南部，平均海拔1 820 m，全村轄4個村小組，共429戶、2 178人，其中佤族人口占比高達92%，是典型的少數民族聚集村，同時也是佤族語言、文化傳統和民族習俗傳承與發揚的代表村。截至2018年6月，油麻地村仍有建檔立卡貧困戶39戶共186人。2018年4月，筆者在油麻地村進行了為期2個月的駐村調研，主要采用參與觀察和半結構式訪談的方法，通過對貧困戶、非貧村民，村干部、扶貧工作隊等不同主體進行訪談，詳細了解“精準扶貧”政策在該村的實際運行過程，收集了相關的實證材料，以下分析所用的案例材料均來自于此次調研。

3.1 社區基本要素的新困境

社區基本要素包含社區信任和社區動員能力2個維度。社區信任建立在社區居民對社區組織的認可與服從上，主要通過社區組織的權威性來體現。油麻地村的自治組織是村委會，村委會擁有7名村干部，其中主任由4個村小組的村民代表依據民主評議過程選舉產生。村委會通過召開村民會議在村內享有形式權威，村委會主任依靠個人威望享有實質權威，這根源于佤族的文化傳統和道德行為準則“阿瓦理”。例如，在民族宗教信仰方面，依據“阿瓦理”，村委會主任及類似角色（不同歷史時期有不同的稱謂）需要負責主辦村中每年的宗教祭祀活動，如新火節、拉木鼓、播種節等，主祭者需以私人之力為村組成員提供集體消費——通常是將自家牛、豬、雞等牧畜烹調，按一定的分食禮儀發分配給村內成員，盡管每年因此花費巨大，但在強調集體主義的傳統文化中，這被視為一種社會美德，可以借此提高自己在村內的社區威望。因此，過去村支書和村主任由個人威望最高的成員擔當，在村內具有較為普遍的實質權威。但是，隨著近年來農村社區的發展尤其是精準扶貧政策的推進，這種實質權威正受到前所未有的危機和挑戰。

扶貧資源的有限性和集體平均主義理念的沖突是社區信任危機的導火索。精準扶貧是依靠社區自治組織開展貧困對象精準識別并引入外界幫扶的過程，但在具體實踐中，一方面面臨農村居民純收入及資產評估難的問題，另一方面由于貧困戶指標采取從上至下逐級分配的方式，導致了精英控制的現象。具體表現為，在2015年的貧困戶識別階段，油麻地村申請參評貧困戶的戶數共357戶，然而村委會從鄉鎮一級拿到本村的貧困戶名額只有248戶，村干部為了平衡各組只能根據4個村小組人口比例分配名額，最終由小組長和村民代表評選出貧困戶，評選過程沒有實現全民參與，評選標準和結果也在一定程度上受到個人主觀性的影響。貧困戶和非貧困戶享受著天壤之別的政策待遇，未能評選為貧困戶的109戶村民認為指標被分給了與村干部關系較好的人家，便因此與村組長和村委會產生矛盾，并且這種矛盾隨著時間的推移而加劇。

村民與村領導的矛盾導致了村委會在村內權威性遭受挑戰，這進一步影響了村委會的社區動員能力，從而影響社區的集體發展。在貧困戶評選結束的同時，油麻地村基礎設施建設也在全面推進。在規劃和修建村內公路時，由于上述矛盾的出現，部分未能評為貧困戶的村民便堅決不同意自家土地被占用，導致道路規劃方案再三修改，額外繞了許多彎路。同時，村電網改造和自來水工程等項目也只能跟著改方案，增加了諸多社會成本。另外，在后續精準扶貧的實施過程中，村主任和各村組長牽頭成立了面向全體成員的農產品生產銷售合作組，但村民的參與率卻很低，大部分村民出于對合作組的預期前景、統一管理和利益分配抱有疑慮而不愿參加。隨著筆者訪談的深入，另一種小范圍的聲音引起了筆者的重視，17戶與村組長或村委會有矛盾的非貧困戶較為近似地表示：他們不愿意（也沒錢）參與這些合作組，只參與免費的優惠政策，他們甚至希望維持現有生活水平以等待自身能被評為貧困戶，享受下一輪優待。社區信任的缺失已嚴重影響村委會的自治能力，而社區動員能力不足則延緩了鄉村區域的發展步伐。

3.2 社區互動能力不足

社區互動能力分為社區內部互動能力和外部互動能力，分別建立在社區主體間的關系網絡和社區間的關系網絡上。精準扶貧的過程可以理解為國家通過授權社區組織，與貧困群體建立關系網絡，從而進行資源的二次分配及分享公共物品的過程。農村社區組織與村民之間的互動方式、互動頻率和互動質量，對于村民個人能力的提升有著至關重要的作用。油麻地村村委會在精準扶貧政策的實施中與村民建立了一個扶貧關系網絡，一方面在上級政府和村民之間傳達政策信息，另一方面協助駐村扶貧工作人員落實扶貧工作。但據筆者觀察，村委會與村民間的互動方式較為被動，發展性互動頻率低、質量不高，具體表現為在執行扶貧工作任務之外，村委會干部很少主動與村民進行互動，而只是被動等待有需求的村民上門求助，同樣的問題往往會在不同家庭多次發生。究其原因，筆者認為這主要根源于村委會的組織性質和干部領導能力，領導能力將在下一小節詳細展開，故本段先討論組織性質。我國的村委會并非行政職能機關，而是一個基層自治組織，村委會干部不脫離生產，定期從村集體經濟收益中領取一定數額的補貼，這種補貼嚴重依賴于本村及當地的區域發展程度。油麻地村貧困滯后的境況導致村委會干部長期權責不對等，加之本輪精準扶貧引進的種植、養殖業都是勞動密集型產業，他們更難在家庭生產與服務社區之間尋找到一個較為合適的平衡點，正如筆者在采訪一位村干部W時他所提到的：“家里的孩子都出去打工了，就剩自己和老伴在種地和養豬，全部讓她一個人做我也不放心，所以一有空我就去幫她分擔重活。”

除了內部互動能力，社區發展還需要同其他社區團體及組織互動的能力，建立良好的外部關系網絡。從社會資本視角來看，社區互動能力要求社區具備“橋接型社會資本”，即原本關系較為疏遠的個人因共同的利益而結成的關系網絡，農村社區的扶貧開發尤其需要與社區外組織建立這種良好的合作關系，從而為社區發展創造更好的條件。油麻地村過去一直處于傳統鄉土社會的差序格局中，與村外社區、組織的互動主要建立在血緣關系的基礎上，少有重大利益的牽扯，亦無契約義務的束縛。本次精準扶貧為油麻地村引進了甘蔗、柑橘、火龍果的種植，在看似完整的產業鏈中，油麻地村所參與的仍然只是農業生產部分。以甘蔗種植為例，油麻地村所種的甘蔗并非水果甘蔗，而是榨糖甘蔗，最終銷往附近縣城的糖廠，村民最初從扶貧工作人員手中領取甘蔗幼苗并簽訂甘蔗收購協議，然后澆水施肥、除草驅蟲，到了每年底的收割季節便砍斷甘蔗等待糖廠的貨車來運走。在這一過程中，甘蔗的收購價格是由政府與糖廠商定的，村民和村委會干部沒有一人參與其中，村民只知道努力種好地里的作物就能換取收入，但如何與村外的企業組織建立商業往來仍然是一頭霧水。筆者通過訪談了解到，當地扶貧工作人員之所以采取這種“統購包銷”的方式，主要還是因為這種模式能節省大量的人力、物力和時間成本，并且由政府做中間人，村民也更加放心、信任。

3.3 社區發展能力匱乏

社區發展能力分為社區領導能力、風險評估能力、資源獲取能力3個維度。社區領導能力，即社區自治組織領袖的領導能力。通常，農村社區的發展水平、速度在很大程度上取決于村干部的領導能力，社區領袖的能力對于社區的重要性在于其不僅會影響社區的風險評估能力和資源獲取能力，還會影響前述的社區基本要素和社區互動能力。油麻地村的村支書和村主任都是村里較有威望的佤族老同志，隨著精準扶貧政策的實施，兩位領導能力不足的問題開始顯現。首先是文化能力的短板，體現在貧困戶的信息管理工作上，每一戶貧困戶的檔案都伴隨著大量的表單，并且這些表單需匯總到電腦端傳輸給縣扶貧辦，僅表單填寫就讓村支書及村委會干部忙得焦頭爛額，電腦技術更是不知為何物，最后只能靠縣級每周派來的駐村扶貧人員幫助解決。其次是發展能力的短板，傳統鄉土社會中農村領袖的首要職責是維持村內的秩序，而非引導村民發展，盡管村干部積極貫徹精準扶貧的各項政策，但除此之外，他們并不知道還有哪些途徑能帶領村民發展致富，雖然他們很想找到這樣的途徑來補償那些沒有評選上貧困戶的群體。

社區風險評估能力，是指社區組織針對社區居民的脆弱性，開展風險識別、信息收集、分析并得出結論的能力，對于貧困的預防及治理和社區發展具有重要意義。油麻地村開展精準扶貧以來，至今尚未脫貧的貧困戶的致貧原因主要是因病致貧和因貸致貧。疾病是每位村民都面臨的風險，目前運作于油麻地村的新型農村合作醫療保險雖然在一定程度上緩解了村民的“大病醫療風險”，但新農合長期存在的保障疾病范圍窄、報銷藥物品種少、報銷手續煩瑣等問題依然困擾著村民。因貸款致貧則是源于異地搬遷政策，村民享受一定補助并背負一筆貸款修建新房，因此沒有積蓄來抵御其他風險，成為最脆弱的群體。目前，針對這類脆弱性問題，油麻地村村委會并沒有相關的風險評估機制和應對措施，這些風險一旦降臨到村民頭上，極有可能使村民的貧困程度加深或重返貧困。

資源的獲取能力，是指社區組織如何為社區爭取到更多的外部資源，集中體現在鄉村發展中獲取政府財政支持及其他社會資本的能力。資源獲取能力的缺失將影響社區主體參與扶貧的積極性，導致社區對政府援助的依賴。在油麻地村的精準扶貧實踐中，政府是主動的，而村民及村委會是近乎完全被動的，這雖然在一定程度上與精準扶貧的政策設計有關，但是也有一些惠農政策是需要主動申請來爭取的。例如，成立一定規模的生產合作組便可申請低息銀行貸款作為啟動資金，這對于沒有財富積累的村民來說本是好事，但成立生產合作組意味著村民將自己成為經營的主體參與市場，村委會橋接社會資本能力的空缺與村組社區能力的匱乏，導致最終成立生產合作組僅有6戶人家的規模，無法達到申請優惠貸款的政策條件。

4 社區能力建設視角下臨滄市油麻地村扶貧路徑選擇

4.1 社區基本要素建設的路徑選擇

油麻地村社區信任和社區動員能力面臨的新困境，是其鄉土社會的模糊性和民族地區集體平均主義理念在新時代背景下的表現。社區信任的缺失限制了油麻地村社區自治組織與村民之間的良性互動，社區動員能力不足則對村民個人可行能力的增加造成負面影響，二者共同阻礙了油麻地村的脫貧步伐和發展腳步。因此，在油麻地村的下一步反貧困實踐中，應更為關注村民的個體訴求，解決好村民與村委會之間的矛盾，增加村民的社區認同感，鞏固農村社區的居民團結，幫助村委會樹立起實質性權威，從而激發村委會的社區動員能力，調動社區成員參與扶貧的主體性，更好地發揮社區自治的優勢。

4.2 社區互動能力建設的路徑選擇

提高反貧困治理的有效性，要求加強社區組織與各主體之間合作網絡的建設。社區合作關系網絡通過地方政府、社區組織與居民間的互動而影響社區居民，增加個人的可行能力，進而激發個體脫貧發展的主動性和積極性。因此，在油麻地村的后續扶貧實踐中，可調整政策導向來引導村委會建立同村民和村外組織的合作關系網絡，并采取一定的量化指標以考察村干部與不同主體之間互動的頻率、方式及質量，逐步改革村委會的組織形式，以立法的方式規定村干部的責任，保障村干部的權利，讓村委會更好地發揮自治作用，建立和發展合作關系網絡，振興鄉村。

4.3 社區發展能力建設的路徑選擇

提升社區的發展能力是實現貧困治理及鄉村振興的有效途徑。社區自治組織的領導能力將直接影響風險評估能力和資源獲取能力，從社區治理角度來看，提升基層社區領袖的領導能力，對優化基層社區組織運行、理順合作網絡主體之間的關系、整合社區資源形成區域發展優勢都具有重要作用。社區風險評估能力有助于社區識別潛在的脆弱群體及預期風險，從而在社區治理中有的放矢，提高自治效率，降低風險發生率。社區資源獲取能力可為社區的整體發展和個人脫貧致富提供必要資源，在告別小農經濟走向市場的情境下，爭取政府財政支持及其他社會資本變得尤為重要。因此，在油麻地村未來的發展戰略中，首先應更加注重培養村干部的基層治理能力，以村委會為中心，增強每位村干部的議事決策能力;以服務村民為導向，增強村干部在合作關系網絡中的互動能力;以發展為目標，加強居村干部的資源獲取能力。其次，要注重村委會的風險評估能力建設，村委會是農村社區的直接管理者，通過村委會來收集信息能最為精準地識別預期風險，并對各類風險采取最迅速的防治措施。

5 結語

少數民族村的貧困治理和開發振興需要廣泛的居民基礎，社區這一最為基層的群眾自治單位將發揮無可替代的重要作用。社區自治組織通過構建合作網絡，為社區居民提供公共服務，在不同主體的互動過程中使社區居民增進可行能力、獲得社會支持。注重和加強農村社區的社區能力建設，可彌補精準扶貧政策實施過程中過分注重經濟指標所帶來的農村發展能力匱乏的問題，降低農村發展的政策依賴性，從而為實現鄉村振興提供有力保障。

參考文獻

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