農村土地承包經營權入股不同主體形式法律問題研究

[摘 要] 針對我國農村土地市場化程度越來越高的現狀，國家提出農村土地“三權分置”的政策，為農村土地承包經營權入股清除理論上的障礙，也為實現農村規模化、集約化經營清除障礙。本文通過了解當前“三權分置”的背景，明確土地承包經營權入股的性質等基本問題，通過分析承包經營權不同入股主體形式的實踐中出現的突出法律問題，尋找完善承包經營權入股的方法和途徑，不斷推進農地承包經營權的流轉。

[關鍵詞] 土地承包經營權;入股主體;“三權分置”

[中圖分類號] F321.1;D922.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）18-23-3

1 “三權分置”與土地承包經營權入股基本問題

2014年，中共中央、國務院指出“堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，保證土地經營權能夠進行合理有序的流轉”，首次實現農村土地所有權、承包權和經營權并存。2018年中央一號文件中提到“完善農村承包地三權分置制度，在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經營權”。可以看出，三權理念將經營權分離出來，可以實現經營權的單獨流轉，增加農戶的收入渠道。相比較而言，“三權分置”在“兩權分置”的基礎上擴大了土地的使用面積和規模，豐富了農業生產主體的類型。同時，《中華人民共和國農村土地承包法》也做了與政策相符合的修改，修改后的《中華人民共和國農村土地承包法》第9條規定：承包方承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。土地承包權和土地經營權分離。修改后的第36條：承包方可以自主決定依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權，并向發包方備案。可以看出，目前我國從法律層面明確了承包方可以自由以入股方式對外流轉土地經營權，是放活農村經濟的一大進步。

目前，對于用益物權的探討，多數學者認為農地經營權入股是一種物權性質的流轉方式，認為農地經營權入股實際上是一種發生物權變動后果的流轉形式。但土地本身性質的特殊性決定土地承包經營權和普通的用益物權也有不同[1]。《中華人民共和國農村土地承包法》規定土地承包經營權只能在集體經濟組織內部成員之間流轉，這就大大限制了經營權流轉的方向，而以土地承包經營權入股的行為，從根本上說就是農民以手中現有的土地承包經營權與公司交易換取公司股權，交換完成后，土地承包經營權即屬于公司，但公司是否屬于集體經濟組織內部成員未可知否，此時存在違反《中華人民共和國農村土地承包法》的風險。

2015年年初，原農業部決定在全國7個地區開展農業產業化經營試點工作，這些試點探索了不同的入股主體，無一例外地都是改變了以往土地零散開發的狀態，將土地集中起來統一經營、統一管理，為更好地實現農業現代化樹立了目標、打下了基礎。同時，土地經營權入股又在有力保障農民土地承包權利益的基礎上，把農民解放出來從事第三產業，調整了農業經濟結構，增加了農民財產性收入。因此，經營權入股的優點不再贅述，后文主要討論不同入股主體形式本身和試點工作中發現的獨有的弊端。

2 土地承包經營權入股的不同主體形式

2.1 入股農民專業合作社

農民專業合作社通過提供農業技術、信息、銷售加工等服務實現服務社員的目的，成員之間經濟互助，但合作社入社門檻低、管理不規范、組織松散、合力較弱。部分社員只享受權利而不愿承擔義務，在合作社良好運營的時候對高利潤趨之若鶩，在合作社面臨經營風險的時候及時退社而不承擔風險。農民的土地承包經營權入股到合作社后，經營權主體變成了合作社，農民與合作社之間通過合同約定各自承擔的權利與義務。由于合作社內部管理制度和監督機制不健全，面臨市場風險時部分社員退出經營權股份，合作社面臨風險的抵抗能力減弱，對于合作社中沒有退股的農民合法權益的保障成為重要問題。存在部分擁有土地承包經營權的農民將手中的經營權入股到合作社之后，在一定程度上也擺脫了農地的束縛，該部分農民可以一面享受著農地入股帶來的利益，一面自己進入城市就業，這種帶股進城現象的出現會使更多的農民喪失入股合作社的積極性。

當前，我國農業老齡化現象日益嚴重，農村管理人才和高素質農業專業人員較為緊缺，土地承包經營權入股合作社后，出于服務農民的宗旨，合作社需要提供的人工成本負擔增大，合作社的經營需要更多的資金。此時又面臨另一個問題，目前我國農民專業合作社的融資渠道單一，創新金融支持不夠，合作社面臨的金融風險較大，針對合作社經營的保險有待完善，對于合作社抵抗經營風險能力的提高亟待解決。農民普遍法律意識不強，較為關注的只有收益分配、分紅規則等，對決策、監督等方面敏感度不高，這就會出現合作社的議事機構和監督機構職能弱化甚至難以發揮作用，對合作社的經營沒有實際控制監督權，市場經濟存在一定程度的風險。即使“三權分置”下土地承包權屬于農民，但土地承包經營權作為土地上的權益是很多農民生存的重大保障利益，而合作社是否具有完善的經營機制、內部管理制度、監督機制以及收益分配與保障制度，關乎合作社的經營狀況，更關乎農民的切身利益[2]。

2.2 入股股份合作制企業

股份合作制企業是一種將股份制企業和合作經濟的因素結合起來的新型企業形態。農民將土地承包經營權入股到企業中，農民即擁有企業股份獲得分紅。入股股份合作制企業面臨的第1個問題是土地承包經營權的評估問題。股份公司的注冊資本必須具有確定性，這是股份公司設立的首要原則，土地承包經營權具有可評估性，股份公司注冊資本的確定性是其設立的首要原則。然而，我國的現狀是既缺乏完善的土地承包經營權價值評估體系，也缺乏評估方面具體規定的法律規則，《中華人民共和國公司法》只對非貨幣財產出資評估做出了原則性的規定。實踐中，一些地區是以國家征地補償標準作為參考，但國家征地補償的標準普遍偏低，對于農民入股積極性是一個較為沉重的打擊，同時也侵犯了農民股東的權益;一些地區則允許股東私下協商，這種以民事合同的方式評估土地承包經營權，不僅與土地承包經營權的性質相違背，更是將農民放在一個雙方信息不平等的不利交易位置，農民個人面臨的風險與損失加大，與國家增加農民經濟的目的大相徑庭。

股份合作制企業同樣對股東的集體成員身份有著嚴格要求，不允許股東外部轉讓權利，限制了外部資金的注入，對于合作制企業的發展和壯大以及提高其面臨市場風險的能力有不利的影響。實踐中，股份合作制企業的實際運營與其設立目標存在矛盾，股東既是企業出資人又是勞動者，對于選擇按勞分配還是按資分配存在分歧。農民對于股東分紅權利較為敏感，將土地承包經營權入股后卻仍然是按勞分配，使農民喪失入股積極性;若采用按資分配，企業內部農民股東產生矛盾的同時也會喪失勞動積極性，企業經營難以繼續。同時，由于合作制企業內投資人與勞動者職工一體的原因，企業的技術水平和管理水平也有待提升。股份合作制企業在分紅方面的保底措施，更多的是農民把土地租給企業，這種分紅像是變相的土地租金，而不是入股的經營收益[3]。

2.3 入股有限責任公司

農民將土地承包經營權入股有限責任公司且根據股份得到相應分紅，但農民不再享有農地的直接經營管理權利，公司對農地進行統一管理經營。由于有限公司的開放性，不限于本集體經濟組織成員，甚至不限于農村集體經濟組織成員，土地承包經營權入股公司后，如果發生股權轉讓，存在被集體經濟組織之外的人取得的可能性，我國無論是國家法律法規還是地方法規規章，都對土地承包經營權流轉和土地用途變更進行了嚴格的限制。然而，公司以營利為主要目的，入股后的土地承包經營權主要由公司統一管理經營，公司往往會以經濟利益運營而忽略土地股份的特殊性，導致土地承包經營權及土地用途發生了較大變更。土地承包經營權作為一項用益物權，具有期限性，但公司具有永續性，當入股的土地承包經營權到期時應如何退股以及應如何保障公司的利益都是不得忽視的問題[4]。

有限責任公司的市場成分更多，盈利大的同時也面臨著高風險性。土地承包經營權入股有限責任公司如果沒有相應的風險保障措施，當公司經營過程中面臨自然災害或者市場風險等不確定因素時，公司的盈利會受到影響，農民股東拿不到分紅。而農地對于農民是關乎生存的存在，農民在農地上得不到利益時，幾乎沒有其他渠道可以獲得生活來源，這種有限責任公司本身具有的高風險性給農民股東帶來了致命打擊。當公司破產時，土地承包經營權作為入股時登記的公司財產，按照破產法的相關法律規定，理論上應作為公司破產財產參與清算，但很明顯按照《中華人民共和國土地法》的規定，兩者相互矛盾、無法協調，如果土地承包經營權不參與清算，退還給農民股東，債權人的利益則無法得到保障[5]。

3 結語

以上幾種模式在我國農村土地承包經營權入股制度中具有一定的代表性，是各個地方根據自己的實際情況對農地入股制度所做的改革性實踐。但是，從上述4個具有代表性的改革探索中，大家仍能發現很多問題，這些問題在很多地方的改革實踐中同樣存在。我國針對農村土地制度改革往往采取政策先行、法律制定在后的模式，為了放活農村經濟，不僅僅需要政策上的指向，更需要不斷規范相應的法律法規。法律法規的不斷完善主要是立法的修改與增加，增加關于土地經營權的出資制度、土地股權利益分配制度以及合作社破產時土地經營權的清算制度等方面的法條規定;《中華人民共和國公司法》應將農地經營權列入可入股客體的范圍;入股流轉過程中土地承包權證和土地經營權證的備案、登記、發放等工作也應有法律層面的統一標準或參考。

參考文獻

[1]吳越.土地承包經營權流轉制度瓶頸與制度創新[M].北京：法律出版社，2014.

[2]劉兆軍.農地承包經營法律制度的綜合評價與完善研究[M].北京：中國農業出版社，2014.

[3]高海.農地“三權分置”研究[M].北京：法律出版社，2017.

[4]吳義茂.土地承包經營權入股有限責任公司法律問題研究[M].北京：法律出版社，2012.

[5]李飛.把“三權分置”盡快轉化為法律規范[J].農村.農業.農民（B版），2017（3）：11-12.