農村集體經營性建設用地“入市”流轉研究綜述

[摘 要] 農村集體經營性建設用地入市一直是學術界討論的熱點之一。對于入市，大家總體持支持態度，但也不能忽視其中的問題。要想保證農村集體經營性建設用地入市順利進行，應對于集體經營性建設用地的內涵、權能以及建設市場所需的管理規則進行詳細的研究。因此，本文詳細整理集體經營性建設用地的概況和理論研究綜述，仔細分析其中的含義、特點、必要性和意義。

[關鍵詞] 建設用地;集體經營性;土地市場改革;農村土地

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）18-58-3

1 農村集體經營性建設用地概況

在我國法律體系的約束下，農村集體土地的用途被嚴格限制，其可以承擔的建設方面的任務主要包括宅基地、公共設施、公益事業、鄉鎮企業四類。如果想要突破此界限對土地進行使用，則由國家統一進行征收，再轉變土地的形式將土地投入流轉或用于其他用途。這樣的操作過程使農村集體土地經過了層層把關，雖然保護了土地的使用途徑不受隨意更改，但是對于土地所有權人即農民集體的利益有所侵害，往往是政府獲得巨額利益而農民僅獲得一定的補償。

無論是土地價值上漲的經濟誘惑，還是人們對于公平公正的渴望，對于改變農村集體經營性建設土地流轉方式的要求日益增多，國家不得不在所有權性質不變的前提下，保護農民的經濟權利。早在2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中便明確要求建設城鄉統一的建設用地市場，實現入市流轉同價同權以保障農民的權利，共享改革紅利。2014年中央一號文件再次涉及此方面，2015年開始了系統的入市改革嘗試。

事實上，早在20世紀我國就已經出現了農村集體經營性建設用地使用權流轉的情況。除去國家在江蘇省蘇州市等地的試點以外，隱性流轉現象層出不窮。從現狀來看，流轉已經是大勢所趨，是不能完全禁止的。

2 農村集體經營性建設用地“入市”的理論研究

2.1 農村集體經營性建設用地“入市”的含義

鄭風田等將農村集體經營性建設用地定義為主要性質為生產經營的、可以通過鄉鎮規劃由農村集體經濟組織用于商業活動的土地[1]。梁燕強調農村集體經營性建設用地并非用于農業建設并具有足夠的經營性特點[2]。孔祥智等主要提出鄉村的鄉鎮企業等商業活動用地是主要的農村集體經營性建設用地，也體現了其經營性特點[3]。劉志勇等的觀點與上述觀點有明顯不同，他主要是對法律法規中土地分類要求以及標準和現行的學理進行研究，認為不同標準所得出的定義都存在差異[4]，難以對此概念做出準確的分析。

2.2 農村集體經營性建設用地“入市”流轉的特點

關于農村集體經營性建設用地“入市”流轉的特點也是學者討論的熱點之一，多位學者對其進行了研究。鄭麗霞認為其流轉展現的特征主要包括流轉形式較多、不同地域流轉形式不同且流轉的事實情況普遍存在[5]。吳逾峰認為我國集體經營性建設用地由于數量龐大且使用方式低端，很難得到高效發展，因此存在具有明顯增值潛力但存在較大投資壓力等特點[6]。蔣省三對集體經營性建設用地流轉的特點進行分析，得出了以下特征：①規劃內容與流轉土地實際情況不同;②申請使用者與實際使用者不同;③集體組織與投資人存在陰陽合同[7]。

2.3 農村集體經營性建設用地“入市”流轉的必要性

部分學者對入市持積極態度，認為入市所帶來的提高土地使用效率、加快鄉鎮經濟發展和促使農民享受改革紅利等優點是不可忽視的閃光點。對比其帶來的弊端而言，這些優勢尤為重要。鄭麗霞從集體土地利用規范化的需要、優化土地資源配置的需要、推動城鎮化建設的需要3個方面提出“入市”流轉是必要的[5]。蔣省三等認為事實上流轉已經存在，合法讓土地進入流轉市場是必須做的政策準備，“合法”是最重要的規制[7]。周其仁對現行的土地征收制度進行研究后，認為農民并沒有土地財產權，致使其無法獲得出讓后的增值利益[8]。

但也有學者持相對消極的態度，他們主要從現行的法律法規角度出發，認為現有土地法律體系不夠健全，對市場的規制也不夠規范、完善，如此積極地進行入市改革可能會侵害農民的權益。方志權等發現法律控制了農民對土地控制權的使用[9]。張雪琴等認為現行的法律法規中土地的所有權界限還沒有得到完全的厘清，在此混亂的情況下進行的產權交易和利益分配也會混亂且沒有保障[10]。而無法可依的情形更是部分學者最擔心的入市時出現的情況，并且農民集體相對處于弱勢，若產生矛盾如何發聲也是一個問題。即便入市了，也不能確保土地收益能落實到農民手上。

2.4 農村集體經營性建設用地“入市”流轉存在的問題

大部分學者認為農村集體經營性建設用地入市已經是大勢所趨，但這并不意味著入市過程隨波逐流，對于在此過程中產生的各種挑戰，如果不能得到有效解決，可能會產生更大的社會危害。

張鵬在對實踐中所產生的問題進行研究后得出了現行法律已經與發展不相契合、農村集體經營性建設用地流轉空間小、農民自決權缺失、政府對于農民自主流轉土地不支持、鄉鎮規劃不科學、收益份額制度不明確以及交易程序不規范等結論[11]。伍振軍將問題的主要矛盾集中在產權歸屬、收益機制和政府利益3個方面[12]。黃發儒發現農村集體經營性建設用地“入市”流轉存在產權歸屬不明確、土地征收權存在濫用現象、各方面制度缺失等問題[13]。

2.5 農村集體經營性建設用地“入市”流轉存在問題的解決對策

當前，農村土地改革越來越得到重視，實踐中存在的許多問題對于政策的有效實施產生了一定程度的影響，這是不利于保障農民權益的。為了解決這些問題，必須先從法律的角度解決現行的法律制度問題，這樣才可以更好地統籌城鄉建設，振興鄉村。

鄭麗霞首先將其目光投到了立法上，她提出必須先確定相應的流轉原則，并且認為立法原則應主要分為符合保護耕地的原則、符合總體土地規劃原則、符合市場與政府相協調的原則和個人利益與集體利益并重的原則[5]。其次，完善現行的《中華人民共和國土地管理法》，使其與現實情況相吻合。《中華人民共和國土地管理法》中必須明確農村集體經營性建設用地的屬性界限，并更改其中第四十三條，使農村集體經營性建設用地可以通過正規渠道進行流轉。此外，地方也要輔助改革發展，在政策層面因地制宜落實法律法規，針對當地農民情況保障其利益。伍振軍強調了明確集體經營性建設用地內涵的重要性，只有厘清基本概念，才可以保證后續的機制形成不產生混亂的情況[12]。伍振軍還提出需要對價格進行監管，建設流轉市場，這樣更有利于入市[12]。王文等對農村集體經營性建設用地交易方式進行研究，提出需要對用地的股價過程和規則進行嚴格的管理規制[14]。

張鵬面對現今存在的問題，提出以下幾點建議[11]。一是從法律角度修改過時的法律，做到入市流轉有法可依。在法律中取消對于農村集體經營性建設用地使用途徑的限制，不再對其進行區別對待。這樣的修改對于我國而言是巨大的改變，因此應多次進行不同的試點，從而整合經驗，待條件成熟時對現行法律進行有效的修改，在條件尚未成熟時，可借助試點地區的政策法規對集體經營性建設用地使用權進行保護。二是擴大流轉的余地。現如今，我國存在征地權被濫用的情況，這樣的情況是絕對不利于農村集體經營性建設用地入市流轉的。因此，要先縮小征地范圍，這樣入市流轉才會有更大的空間。這就需要從法律方面限制征收范圍，可以對其范圍進行列舉，并且明確其程序和補償標準。三是強調農民流轉的自決權。現實情況中仍然存在政府控制流轉的現象，必須保護和尊重農民自身的想法。四是對農村土地進行優質規劃。鄉鎮經濟發展離不開良好的規劃，土地規劃也是其中不可或缺的環節。依法對農村土地進行規劃，有利于更加科學高效地使用土地，減小城市土地與鄉鎮土地入市流轉的差距。五是控制價格。為防止出現低價銷售侵犯農民權益的情況，設立最低標準是必要手段。六是設立收益分配制度。為了讓利益真正落到農民手上，激發農民流轉土地的熱情，良好的分配制度可以讓鄉鎮發展充滿生機。七是建立清楚明了的交易市場，將交易程序清晰化并明確稅收，讓各方處于公開、平等的交易平臺中，共同分享土地收益。

2.6 農村集體經營性建設用地“入市”流轉的意義

陳小君認為農村集體經營性建設用地入市流轉意義重大[15]。首先，農村集體經營性建設用地入市流轉實現了我國物權法對于所有權平等的保護。實現“同地同價”是自決權的體現，是打破農村土地壟斷的巨大進步。其次，隨著改革開放的深入推進，城市人民已經享受了足夠的改革紅利，而農民卻一直未曾獲得土地增值帶來的利益。而農村集體經營性建設用地“入市”流轉有利于新農村建設，可以為鄉村建設注入資金，真正做到振興鄉村。再次，流轉是加速農村工業化發展進程的手段之一，有利于鄉鎮淘汰老舊的污染企業，帶來蓬勃的新興工業發展模式，增加集體經營性建設用地價值。最后，土地是我國的緊缺資源之一，如果不進行流轉，盤活僵硬的建設用地，那么就會加劇占用耕地的情形。我國是一個人口大國，必須保持耕地紅線不動搖，才能保障人民的基本生活。農村集體經營性建設用地“入市”流轉，既有利于適應市場的發展，又可保護人們的基本利益。集體土地進入市場有利于地方經濟發展，有利于鄉村經濟供給側改革，實現共同富裕。

參考文獻

[1]鄭風田，焦萬慧.農村經營性建設用地入市障礙在哪？[J].當代縣域經濟，2015（1）：10-13.

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