都勻市土地整治項目現狀、問題和對策研究

[摘 要] 土地整治是對未利用或低效利用的土地進行治理的綜合性社會工程。本文以貴州省都勻市土地整治現狀為切入點，運用理論與實踐相結合的研究方法，分析目前都勻市土地整治取得的成效、存在的問題，并提出解決對策。研究表明，都勻市土地整治項目存在規劃設計變更多、工程超期、驗收審計難、工程質量有待提升、缺乏后期管護和重指標輕環境保護等問題。研究指出，應做實前期規劃設計，建立請款制度，強化業務學習和施工監督，規范后期管護制度，加大政策宣傳力度等，以充分保障土地整治項目高效實施。

[關鍵詞] 土地整治;成效;問題;對策;都勻市

[中圖分類號] F301 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）18-115-3

土地整治是以保障土地資源可持續利用為目標，對未利用、不合理利用及低效利用的土地進行治理，對生產建設破壞和自然災害損毀的土地進行恢復利用，以提高土地利用率的活動，是各類土地整理、復墾、開發以及城鄉建設用地增減掛鉤等活動的總稱[1]。土地整治是一項綜合性的社會工程，涉及農田、水利、交通、環保等各方面工程內容。

與國外先進經驗對比，我國在土地整治領域起步晚、認識淺、制度不健全[2]?；谌硕嗟厣?、人地矛盾突出的基本國情，我國早期土地整治旨在增加耕地面積、提高耕地質量，新增耕地潛力和新增耕地率成為當時開展土地整治項目的立項依據和考核標準[3]。近年來，隨著人們對生態環境問題的重視以及中央提出建設美麗鄉村、實施鄉村振興戰略，土地整治更加傾向于調整土地權屬關系、優化土地利用布局和保護生態環境，逐步向田、水、路、林和村一體化綜合整治轉型，成為保障國家生態安全、糧食安全的重要手段。

都勻市位于貴州省南部偏東地區，是黔南布依族苗族自治州的首府所在地，位于東經107°7′～107°46′、北緯25°51′～26°26′，地處貴州高原東南斜坡、苗嶺山脈南側，地勢呈北西高、南東低，高差較明顯，平均海拔938 m，屬中低山山原地貌。氣候屬亞熱帶濕潤季風氣候，冬無嚴寒、夏無酷暑，年平均氣溫16.7 ℃。2018年，都勻市總人口50.1萬，生產總值238億元。都勻市作為黔南經濟樞紐，隨著城市建設和經濟的快速發展，大量工程項目的建設、礦產資源開采對土地資源和生態環境造成浪費和破壞，如何通過土地整治統籌城鄉發展、優化用地布局、保護耕地資源和生態環境成為當下亟待解決的問題。

1 都勻市土地整治現狀

1.1 基本情況

2001—2018年，都勻市申請并獲批實施的土地整治項目共97個，其中土地開發項目55個，建設總規模1 730.49 hm2，總投資16 520.26萬元，新增耕地面積共1 591.18 hm2;土地整理項目42個，建設總規模7 151.10 hm2，總投資19 132.78萬元，建成高標準農田面積共5 784.60 hm2。

從統計數據中不難發現，都勻市的土地整治歷程與國家土地整治發展進程呈一致性。“十一五”“十二五”期間以宜耕土地開發為先導，土地開發項目共35個;“十三五”國家土地整治規劃綱要突出了生態良田的建設、利用與保護，倡導“綠色化”土地整治，關注土地整治與精準扶貧的有機結合[4]。都勻市“十三五”期間土地開發類項目呈斷崖式減少，2016—2018年僅有10個，相反，以建成高標準農田、提升耕地質量的土地整理類項目激增至19個（見圖1）。

1.2 取得的成效

1.2.1 落實占補平衡政策，助力脫貧攻堅。貴州省作為脫貧攻堅的主戰場，在脫貧攻堅的決勝期，國家和貴州省相繼出臺了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號）、《中共貴州省委貴州省人民政府關于加強耕地保護和改進占補平衡推進綠色發展的實施意見》（黔黨發〔2018〕4號）等一系列文件，強調大力推進土地整治助力脫貧攻堅。土地整治作為保護耕地和保障用地的重要手段之一，既可利用土地開發項目產生新增耕地指標，落實建設用地與占用耕地占補平衡，又可通過實施城鄉建設用地“增減掛鉤”，優化建設用地布局，支持易地扶貧搬遷及城鎮發展。此外，“增減掛鉤”節余指標和剩余新增耕地指標在省內進行流轉，可增加地方財政收入，為脫貧攻堅項目落地提供前置條件。

1.2.2 改善農業生產條件，助推土地流轉。通過實施土地整理項目，歸并零散土地，修建田間道路和農田灌排系統逐步完善農田基礎設施，改善了農業生產條件，從而降低農業生產成本，穩步提高了土地質量和利用效率，增強了糧食綜合生產能力，整治后的良田沃土助推土地流轉，真正實現化零為整“并地”生金。例如，都勻市XX村在項目實施之前，當地的土地流轉費用為1 000元/667 m2，項目實施后土地流轉費用增加至1 500元/667 m2;此外，項目區內通過合理配置排灌溝渠、田間道路，可節約農業用水、縮短灌溉時間，同時提高了農田抵御洪澇災害的能力和基礎設施服務能力，為農業規模化經營和現代化農業發展奠定基礎。例如，都勻市某少數民族村以發展中草藥種植產業為特色，由于項目實施大大改善了當地的灌排條件，確保了栽培品種的產量和質量，經公司統一收購采買，農戶不愁銷售渠道，吃上了“定心丸”，從而提高了農戶種植中草藥的積極性，進一步增加了農戶的收益。

1.2.3 壯大村級集體經濟，增加群眾收入。自2016年以來，貴州省為貧困地區人口脫貧增收奔小康建設美麗鄉村探索了一條新路子，試行推廣了“村民自建”土地整治項目。這是一種以建檔立卡貧困人口耕地相對集中區域為項目優選區，單項總投資在200萬元以內，由項目所在地村集體為實施主體，村委會（或集體合作社）承擔項目施工，以當地村民實際需求布設工程內容，項目用工向當地貧困戶傾斜的一種小規模土地整治模式。通過項目實施促進項目區村民實現“三得”，即得農業基礎設施、得務工收入、得優質良田。截至2019年年初，都勻市獲上級批準立項的“村民自建”項目共計19個，項目總建設規模1 795.23 hm2，總投資3 564.0萬元，其中業主管理費104.5萬元，可直接用于村級集體建設。加之后期項目施工利潤和監理費結余，進一步壯大了項目實施村的集體經濟，讓“空殼村”真正摘帽脫貧。此外，項目施工過程中，在同等技術及體力條件下，優先聘用當地村民，特別是貧困群眾參與施工，使其獲得勞務報酬，增加家庭收入。據統計，都勻市實施的2018年“村民自建”項目中當地村民參與務工人數平均為18人/項目，人均可獲收入為8 500元/項目，切實增強了廣大農民的獲得感。

2 都勻市土地整治存在的問題

2.1 規劃設計變更多，工程進度延期超期

據統計，截至2018年，都勻市已完工并驗收的土地整治項目68個，涉及變更的項目52個，超期完工的項目37個。究其原因，一是項目規劃設計階段周期短，調查不充分，且規劃設計編制人員責任心不強、技術水平參差不齊，導致照抄模板，未能因地制宜設計工程內容;二是未深入了解當地村民的意愿，導致在項目實施需要占地時與村民協調困難，部分村民拒絕提供自家田地供項目建設施工使用，項目工程內容和位置易涉及變更，導致項目進度緩慢;三是土地整治項目施工期受季節影響大，都勻市屬于亞熱帶季風濕潤氣候，年平均降雨量1 431.1 mm，夏季雨水較多，受春耕秋收兩季耕作周期和夏季強降雨天氣的影響，如果不能合理安排施工進場時間，會嚴重影響工程建設進度，導致工程超期。

2.2 竣工資料收集困難，項目驗收審計滯后

施工單位“重建設，輕資料”的現象屢見不鮮，竣工資料的整理落后于主體工程的進展，部分項目施工單位及村委會認為只要完成相應的工程建設內容，就完成了項目實施。對項目驗收和審計等環節重視不夠，導致項目日常資料收集不及時，資料缺失太多，造成項目后期驗收、審計難度增大。此外，業主單位、監理單位沒有收集、整理、歸檔資料的意識，認為全部是施工方的責任，缺乏對驗收資料的了解，對資料審查把關不嚴，存在施工完成后補資料的現象，致使竣工資料內容達不到驗收要求。

2.3 專業施工人員缺乏，工程質量有待提升

一些施工單位技術力量有限，由于不能科學制定施工技術路徑、施工管理辦法和制度建設不健全、施工人員的施工工藝落后等，會直接影響工程質量。尤其是“村民自建”項目，因項目總投資低于200萬元，不需要通過招投標確立施工單位，部分業主傾向性選擇聘用當地的非專業工程施工隊，施工人員專業技術欠佳且缺乏經驗，常常導致項目施工與工程實際布置具體位置和規格存在誤差等。土地整治項目資金監管嚴格，審批程序復雜、費時，有的資質較差的施工方在資金周轉不靈遇到財務危機時選擇偷工減料，降低工程質量標準。工程監理工作落實不到位，監理人員缺乏責任心不能很好地履行職責，在質量檢測過程中存在走過場現象，不能及時發現問題。

2.4 后期管護失位，無系統監管體系

后期管護是土地整治項目發揮長期效益的保證，由于缺乏行之有效的后期管護制度和監管體系，在客觀和主觀雙重因素的影響下，無專人管護的耕地出現撂荒、田間積石、田埂垮塌現象;田間道路因超負荷承重導致破碎和斷裂;溝渠因不能定期疏通、排淤，最終堵塞水路;栽種的綠植、防護林因無人打理存活率低等，部分開發或整理后的項目存在“一年新、兩年舊、三年歸于零”的現象，造成了地方資源和資金的浪費。

2.5 重耕地指標，輕生態環境保護

土地整治是一項復雜的系統工程，在實施過程中不可避免地會對項目區及其背景區域的水資源、土壤、植被等環境要素及其生態過程產生直接、間接的影響。然而，由于地方政府對土地整治重視程度不夠，認識不足，片面追求完成土地整治項目的指標，大面積開發未利用土地，造成土地環境負荷率加大，土地可持續利用指數降低，不重視生態保護，長此以往必然會對周圍生態環境造成影響。

3 解決都勻市土地整治問題的對策

3.1 做實前期準備，舞好規劃龍頭

深入調查，因地制宜制訂規劃設計方案，設計單位在編制規劃設計報告階段充分征求當地村民意見，根據村民的實際需要合理布局工程設施，將群眾意見作為規劃設計的必備材料，優化規劃設計，加強源頭把控。在項目實施的全過程中，盡可能調動村民的積極性、主動性和創造性，廣泛吸納村民參與其中，避免因不了解土地整治政策而抗拒項目施工，進而確保項目順利實施，有效減少設計變更量。此外，由村委會統一協調，合理安排施工進場時間，倒排工期，壓茬推進，保證項目按時完工。

3.2 建立請款制度，督促資料收集

根據《貴州省土地整治項目管理辦法》《都勻市土地整治項目管理暫行辦法（試行）》文件中驗收要求提交的資料，將其細化至每次請款必須提供的佐證材料中，建立完善的請款制度，促使施工方及監理單位邊施工、邊收集整理竣工驗收資料，避免出現項目完成后因資料不全而遲遲無法驗收的現象。另外，針對“村民自建”項目這類由當地村委實施且無能力編制竣工資料的情況，應根據項目特殊性明確相關標準，在保證項目通過驗收的基礎上，“村民自建”等小規模土地整治項目驗收資料方面盡可能化繁為簡，最大限度地反映民意、順應民意，讓項目的實施更快更好地惠及當地群眾。

3.3 強化業務學習，做好施工監督

項目組織實施前，由自然資源部門先行組織項目實施點村委會及相關人員學習土地整治相關文件及規定，要求村委會及施工方詳細了解和掌握土地整治項目的申報、審批、實施、變更、監督檢查、驗收和資金管理使用等各個環節;在施工方進場前，先期引導施工方聘用技術施工人員實施專業性強的技術活，并對整個施工過程進行監督、指導，以確保工程按圖施工和質量達標;建立監理單位“黑名單”，在項目實施過程中，如不積極主動履行職責或違反相應監理規定的，將被納入本市不良記錄，在全市進行通報，并取消承擔本市新項目監理工作的資格。

3.4 規范后期管護，建立長效機制

制定切實的后期管護辦法，按照“誰受益、誰管護”的原則，明確管護主體和職責，細化管護方式和資金來源。項目完工后，由施工方將工程移交給管護主體并簽訂管護協議，單項工程的管護應明確到人，并實行月報告制度，加強跟蹤與監測;多渠道籌措資金，除了項目設計預算中管護費用外，對涉及占用、使用項目設施開展其他工程的施工方，按照“誰損壞、誰賠付”的原則，征收管護費用;提升項目區群眾管護意識，自覺承擔管護職責;政府部門將管護工作納入年終考核，建立長效機制。

3.5 加強政策宣傳，堅持綠色發展

加大土地整治政策的宣傳力度，樹立“土地整治+美麗鄉村建設”“土地整治+生態環境建設”等理念，讓各方充分了解向生態化轉型的新土地整治模式。通過建設高標準農田補充耕地，堅持綠色發展，嚴禁控制未利用地成片開發和在生態紅線內布設項目，在規劃設計過程中堅持生態先行，保護生物多樣性，打造具有鄉村特色的旅游景觀，項目實施提倡耕作層剝離再利用，把生態文明理念貫穿在土地整治的全過程，促進耕地數量、質量、生態“三位一體”有機統一。

4 結語

規范化推進土地整治，事關地方土地資源可持續利用和地區經濟發展。在脫貧攻堅的時代背景與鄉村振興戰略的現實需求下，土地整治應兼顧產業扶貧、農業園區、美麗鄉村建設、生態環境建設等各方需求。因此，總結土地整治的經驗成效，厘清問題，并在實踐中探索解決對策，旨在為地方建設生態良田、建成“綠色化”土地整治模式提供理論支撐，為助力精準扶貧、建成美麗鄉村提供智力支持。

參考文獻

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[3]馮應斌，楊慶媛.轉型期中國農村土地綜合整治重點領域與基本方向[J].農業工程學報，2014（1）：175-182.

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