“民告官”，行政程序成痛點

“醫保局可能忘了自己定了這個制度。”談起最近代理的一個案例，西部某市律師張海峰笑稱。

這個案子不復雜，就是一名當地退休職工在外省就醫后，回當地報銷職工醫療保險。其實都報銷了，只是有一小部分比當地異地治療報銷標準低。因為是突發疾病，符合異地治療情況，這個職工就提出申請，希望按照異地治療標準報。

“前面都沒有問題，但接下來就奇怪了。醫保局接到申請后，直接做信訪答復，說不行。好像搞忘了，按照行政程序，應該提交由分管局長、業務科室負責人、醫學專家等組成的異地就醫復審小組研究討論，在20個工作日內作出答復。”張海峰稱就是這個程序不到位，自己代理的當事人贏了。

“從我代理的‘民告官’案子來看，行政機關吃程序虧的不再少數。”張海峰稱。這與北京第四中級人民法院在《2018年度行政案件司法審查報告》中梳理的“民告官”不謀而合：訴訟不履行法定職責類案件居首位，占全年受理行政案件總數的比例達22.8%。

除了北京，全國各地近日都陸續發布了當地“行政案件司法審查報告”，總結梳理2018年“民告官”的特點以及變化。記者收集了數十份公開的報告內容，發現在新修訂的行政訴訟法和立案登記制實施近四年后，“民告官”正在出現一些新特點。

超兩成官司訴政府不履責

1686件，這是2018年北京“民告官”一審起訴總量，比2017年少了36件，不過這并非普遍現象。

新修訂的行政訴訟法實行有案必立后，“民告官”總體來看是在逐年增長。比如安徽2018年共受理各類行政訴訟案件15590件，同比增長8.05%。

張海峰所在的律所代理了不少“民告官”案子，“大部分還是城建、土地資源、公安、勞動和社會保障、民政等領域的。”在他看來，這些領域成為“民告官”高發領域，主要是因為它們的行政管理活動與人民的生活息息相關。

其中隨著房價逐年上漲，涉及征地拆遷的“民告官”在一些地方又是高發領域中的重點。2018年山西省法院受理的這類案子就有1400余件，占全部一審“民告官”的近三分之一。

山西省高院副院長王書紅表示，這類案件涉及多種行政管理領域、多種訴訟類型，矛盾尖銳，不易調處，表現為群體性或集團性訴訟。“如何在維護行政相對人合法權益和保障行政效率上得以兼顧，在促進行政機關依法行政和用司法審查手段助力經濟社會快速發展上實現平衡，是審理這些案件面臨的主要難題。”

隨著群眾權利意識增強，“民告官”涉及領域也逐年拓寬，出現了一些新的案件類型。北京四中院的報告就稱，涉互聯網行政上訴案件等新類型案件已經出現。

為應對涉互聯網行政上訴案件，去年9月北京繼杭州之后，成立了北京互聯網法院，專門審理涉互聯網行政上訴案件。

成立于2017年的杭州互聯網法院，5月13日也審結了首例互聯網“民告官”行政案件。盡管在與淘寶店主的訴訟中，嘉興市場監管局贏了，但“實際辦案期限超過規定的辦案期限，被依法確定為程序輕微違法”。

“民告官”案子中，行政機關很多是因為這個問題成為被告。相關報告顯示，有近三層行政機關是因此成為被告的。

“命門”：一把手出庭應訴

“民告官”的難題，很大程度上受制于行政干預司法的現象，正如有人所擔心的，“你敢告市長，誰敢審市長啊？就算勝訴了能不能執行還是另一回事！”從司法公正的立場上看，這個問題可以破解。

行政機關一把手出庭應訴，這個規定可謂點中了諸多疑難案件的“命門”，而規定下發后的這些年來，效果如何呢？

黑龍江法院統計的數據顯示，去年有8個月被訴行政機關負責人出庭應訴率達到100%。負責人出庭應訴，能及時發現糾正執法問題，緩和行政相對人的對立情緒，促進行政爭議實質性解決，即“出庭出效果”。據悉，去年黑龍江全省法院審結的一審行政訴訟案件中調解撤訴結案811件，占23.3%。

北京四中院公布的報告稱，行政機關負責人在涉及重大公共利益和群眾權益、社會影響較大、人民群眾關注度高、新類型案件中出庭，行政應訴能力和水平明顯提升，主動化解涉訴矛盾糾紛的意識和能力有所增強。

但事實上，并非所有地方都能很好執行。同樣是行政訴訟，山西省行政機關負責人去年共出庭975人次，出庭率僅20%左右，而且在二審程序中的出庭率更低。不能出庭的理由，按照規定要提交的書面說明有的非常敷衍，僅表達為“有公務”，而有的甚至沒有提交。

山西高院行政庭庭長方建霞在接受媒體采訪時表示，行政機關負責人不僅僅要出庭，還要出聲，“出鏡又出聲”不僅能促進問題的解決，也能增加政府的公信力。與此同時，負責人出庭應訴能力也有待進一步提高。

程序違法致行政機關敗訴多

北京2018年行政機關敗訴率為11.4%，比2017年有下降。從記者收集的各地報告來看，15%左右、不超過20%的行政敗訴率，基本是全國整體水平。

譬如山東，2017年16個地級市中，敗訴率最高三個地方菏澤、棗莊、聊城，均超過20%，其余大部分集中在10%至20%之間，個位數以下的只有煙臺。

也有突然增加的。去年底南昌鐵路運輸中級法院發布《跨區劃行政審判白皮書》，對2017年10月至2018年9月跨行政區劃管轄南昌、新余、鷹潭三地行政案件進行了梳理，其中南昌市行政機關的敗訴率就高達30%，遠遠超過其他兩地。

這些行政機關都敗在哪里呢？

程序違法是很多行政機關成為被告的原因，這也是很多行政機關敗訴的原因。

在北京四中院公開發布的《2018年度行政案件司法審查報告》及十大典型案例中顯示，一些執法部門在執法過程中隨意簡化程序或者不遵守程序的現象比較突出，因違反法定程序導致行政機關敗訴的案件約占敗訴案件總數的26%。違反行政程序表現為行政機關作出行政行為時已超出法定期限;相關行政決定送達方式不合法，送達不到位、超期送達、送達方式不當等。

“在行政機關敗訴的案件中，大多數原因是程序違法問題。”王書紅介紹，新修訂的《行政訴訟法》明確規定，程序輕微違法的行政行為，即使沒有對行政相對人的權利義務產生實際影響，人民法院也應當確認該行為違法。

比如，近幾年因公共建設工程和城中村改造而引發的征收、強制拆除類案件，法院在審理中始終認為，這些基礎建設和改造工程有助于快速改善城市的落后面貌，有助于推動經濟產業結構轉型升級。但是在具體辦案過程中，法院卻經常因行政機關在征求意見、文書送達、權利告知等程序方面的不規范、不合法問題，不得不確認被訴行為違法。

類似這種實體上沒有問題但程序違法的情況在行政處罰、社會勞動保障等案件中也不少見。

程序是看得見的正義，程序公正是行政執法行為現代化的重要標志。所以，行政機關在執法過程中要牢固樹立程序意識，及時固定、保存程序方面的證據，善于利用程序公正來增強行政行為的公信力，確保依法行政、依法履職。

但要從本質上解決問題，關鍵還在于政府的行政理念。如在山西省高院的建議中，就提到了行政機關要善于平衡公共利益和人民群眾具體合法權益的關系，把推進城市化建設、改善人居環境和營造最優營商環境結合起來，努力構建和打造誠信政府、法治政府。